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ANNEXE N°1 / ÉTUDE DE CAS TRAQUE DES RÉFUGIÉS RWANDAIS, 1996-97

Date de publication
Judith Soussan
Judith
Soussan

Diplômée de Relations internationales (Institut d'Etudes Politiques de Paris), de Logistique humanitaire (Bioforce-Développement) et d'Anthropologie (Université Paris-I), Judith Soussan a rejoint MSF en 1999. Elle y a effectué des missions de terrain (Sri Lanka, Ethiopie, Soudan, Territoires palestiniens) avant de travailler, au siège, sur la question de la protection des populations. Après une échappée loin de MSF pendant laquelle elle pratique le reportage radiophonique et collabore à un projet sur les questions d'immigration, elle retrouve le Crash en 2015. Elle a récemment contribué à l'ouvrage "Secourir sans périr. La sécurité humanitaire à l'ère de la gestion des risques" (chapitre "Qabassin, Syrie. Une mission MSF en terre de Djihad" - CNRS Editions, 2016).

Tenter de circonscrire la responsabilité que se donne MSF en matière de protection au moment de la traque des réfugiés rwandais au Zaïre, c’est s’intéresser aux discours qui relèvent d’un rôle de MSF face aux violences – discours publics, débats internes où apparaît une certaine idée de notre espace de responsabilité envers ‘les populations’, en la personne des réfugiés rwandais en particulier.

C’est aussi s’intéresser aux diverses décisions prises, aux actions mises en œuvre par les différents acteurs à MSF tout au long des nombreux épisodes de cette crise d’une gravité et d’une ampleur exceptionnelles. Il s’agira bien, on le verra, d’analyser les modalités concrètes de mise en œuvre des secours – le souci de protection s’actualisant non pas ‘à côté’ (dans des pratiques qui se déploieraient en marge des secours), mais dans la délivrance même du soin – et ce dans un contexte d’une telle complexité qu’il devient, tour à tour, instrument de sauvetage de masse de personnes à l’article de la mort, outil de traçage de personnes en fuite en vue de leur élimination, action dérisoire et impuissante.

Le déroulé chronologique, où l’on a identifié des moments de rupture ou des logiques prégnantes définissant les différentes sections, est la forme choisie pour rendre justice à la complexité de la situation et au sens des positionnements de MSF dans le temps. Ce document est établi quasi-exclusivement à partir du recueil Traque et massacres des réfugiés Rwandais au Zaïre et au Congo, 1996-97, de Laurence Binet L. Binet, Traque et massacres des réfugiés Rwandais au Zaïre et au Congo, 1996-97, MSF International/CRASH-Fondation MSF, Coll. « Prises de Parole Publiques », 2005, 281 pages (document interne, consultable sous réserve, contacter bcescau@paris.msf.org). Rapports moraux et comptes-rendus de conseils d’administration (CA) furent également consultés.Précision en vue de la lecture : les « guillemets » entourent une citation ; les ‘guillemets’ sont utilisés par l’auteur. Abréviations / lexique : AFDL : Alliance des forces démocratiques pour la libération du Congo (Kabila) - FAR : Forces armées rwandaises (avant juin 1994) - Rebelles banyamulenge, ‘troupes tutsies’ : AFDL - DIH : droit international humanitaire - HCR : Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés - OMS : organisation mondiale de la santé - PAM : Programme alimentaire mondial / Jargon MSF : coordo : coordinateur/trice - sitrep : situation report - CP : communiqué de presse - CA : conseil d’administration - RM : rapport moral - DirOp : directeur/trice des opérations - DirCom : directeur de la communication - Dir. Juridique : directrice juridique - DG : directeur général - MSF-B : MSF-Belgique - MSF-F : MSF-France -MSF-H : MSF-Hollande - MSF-E : MSF-Espagne - MSF-US : MSF-Etats-Unis - CI : conseil international (présidents) - Back up section : section de référence chargée de coordonner l’activité de l’emergency team (ET) - task force : groupe de travail sur une opération d’urgence spécifique - HAD : humanitarian affairs department (MSF-Hollande) - explo: mission exploratoire.


PROLOGUE - 1996, AVANT L’AVANCÉE DE L’AFDL, DEJA L’INQUIETUDE

Avant le début de l’avancée de l’Alliance des Forces Démocratiques pour la Libération du Congo (AFDL) en octobre 1996 dans l’est du Zaïre, MSF-Hollande est la seule section MSF présente dans la région orientale du Kivu.

Alors que la région voit s’exacerber les tensions entre Rwandophones hutus et tutsis, ces derniers étant particulièrement menacés, début 1996, la tendance à MSF-H est plutôt au départ des camps. La nouvelle coordinatrice entend parler de massacres dans le Masisi : « J’ai répondu : ‘OK, voyons un peu ce qui se passe, essayons d’obtenir plus d’informations’. Effectivement, il semblait qu’il se passait beaucoup de choses ».

L’équipe, commençant à « circuler plus dans la région », recueille des informations qui, quoique parcellaires, suffisent à indiquer l’existence de violences présentes et la possibilité de violences plus graves à venir (tensions palpables, patients blessés, villages parfois totalement encerclés, où les gens sont terrorisés) : l’inquiétude sur le sort des populations, si elle a pu s’émousser, est à nouveau là.

Du fait de la perception grandissante d’une menace diffuse pesant sur un certain groupe, l’équipe sur place tente d’alerter les autres acteurs : ceci se traduit par un « travail d’information et d’advocacy » de la coordination à Goma et au Rwanda (ambassades, agences) ainsi que par des efforts pour impliquer le desk, « mais cela ressemblait beaucoup plus à de la diplomatie silencieuse » (coordinatrice MSF-H). « L’inquiétude des équipes [ne] cess[ant] d’augmenter », l’équipe MSF prône une mise à l’abri préventive des Tutsis en faisant appel à la responsabilité des autres acteurs : des discussions avec d’autres agences sont organisées « à l’initiative de MSF et du CICR, afin qu’une action soit entreprise pour protéger ces personnes »; lors d’une telle discussion, MSF et le CICR attirent l’attention sur les Tutsis de Mokoto et de Kichanga, « insistant sur la nécessité de les évacuer » (sitrep coordinatrice MSF-H).

Lorsque la menace diffuse devient réalité (le massacre de Banyarwanda tutsis dans une église le 12 mai 1996), l’inquiétude se mue en nécessité impérieuse : « puisque nous avions maintenant autant de preuves, nous devions agir » (entretien coordinatrice MSF-H).

Cette responsabilité «d’agir» se décline en une série de pratiques concomitantes ou successives. Sur le terrain, il s’agit de la mise en place de secours médicaux aux survivants: «la première réaction de MSF a été de mettre en place une équipe chirurgicale pour soigner les blessés» ; en coordination à Goma, la tenue de discussions avec le HCR «afin de le convaincre de prendre la responsabilité d’évacuer les 5900 Tutsis qui restaient» (bulletin interne MSF). Lorsqu’il apparaît clairement que le HCR ne procèdera pas à l’évacuation des rescapés, une prise de parole publique (communiqué du 21 mai 1996) a lieu : sa fonction est de faire pression sur le siège du HCR, sa forme est celle de l’alerte: «l’idée c’était de témoigner pas de dénoncer», en «exprimant notre inquiétude au sujet des Tutsis et appelant les autorités pertinentes et l’ONU à les évacuer». Enfin et en même temps, fait peu commun, l’évacuation physique, par MSF, d’une partie de ces déplacés.

Le lien entre, d’une part, clarté de l’information disponible (c’est-à-dire reçue mais surtout, on le voit dans ce cas, d’abord récoltée, puisqu’il aura fallu une attitude pro-active de recherche par la nouvelle coordinatrice pour qu’une inquiétude se dessine) sur des violences (passées et à venir) et, d’autre part, perception de l’urgence d’agir, d’une responsabilité d’agir, se fait jour. Responsabilité liée, de façon mêlée, à la conviction de l’imminence d’une violence probable, et à la conscience de détenir l’information sur cette imminence. D’où le contenu de cette responsabilité qui ici va de l’alerte jusqu’à la mise à l’abri effective de personnes, en passant par de l’« advocacy ».


1 - AUTOUR DE L’APPEL A UNE INTERVENTION ARMEE - OCTOBRE-NOVEMBRE 1996

L’accélération dramatique de la situation survient en octobre 1996 avec des combats entre l’armée zaïroise et les rebelles Banyamulenge de l’AFDL dans le Kivu (prise de Bukavu le 29 octobre), et, corrélativement à ces combats, l’attaque des camps de réfugiés rwandais par les rebelles (avec l’aide du Rwanda) : camps de la région d’Uvira d’abord (13-20 oct), puis Kibumba et Katale les 26 et 27, Kahindo le 30 octobre. Une marée humaine est en train de converger vers Goma. Le 28 octobre, la presse parle déjà de « l’errance de 500 000 réfugiés » et de « situation humanitaire désespérée ». La situation est extrêmement confuse, avec des dizaines de milliers de réfugiés rwandais en fuite, des Zaïrois fuyant l’avancée des « troupes tutsies », le chaos lors des combats…


PORTER SECOURS AUX RÉFUGIÉS

L’on bascule en l’espace de quelques jours dans une situation d’urgence liée à un déplacement massif de population dans un contexte de guerre donc de violences, marqué par la confusion, la volatilité, la mobilité.

La réaction des agences internationales se traduit par l’alerte (« cri d’alarme » de l’Unicef) et l’appel à la création de « couloirs humanitaires » (HCR, le 27 octobre) tandis que l’OMS envoie une équipe d’urgence pour évaluer « les risques d’épidémie et les mesures à prendre pour protéger des centaines de milliers de personnes laissées sans assistance ». Quant à « la communauté internationale, [elle] n’envisage pour l’instant que des solutions diplomatiques »(Le Monde du 31 octobre).

La première action de MSF concerne les secours : la participation « à la mise en place de dispensaires d’urgence » (CP MSF-F du 29 octobre) dans le camp de Mugunga, près de Goma, où sont rassemblés des centaines de milliers de personnes ayant fui les autres camps.

Avec la perspective de ne plus pouvoir assister les populations (risque de devoir évacuer), d’une part, l’annonce des (non)-mesures envisagées par la communauté internationale, d’autre part, l’action de secours va se doubler d’une prise de parole qui mobilise la notion de protection en invoquant la responsabilité des autres acteurs : MSF-F « demande la création d’urgence d’une zone d’accueil protégée pour les réfugiés rwandais et les civils zaïrois pris dans le conflit et dénonce la passivité de la communauté internationale »: « toute l’énergie de la communauté internationale devrait être concentrée sur l’ouverture d’un espace de protection où les civils aient accès à l’aide » (CP MSFF du 31 octobre)

Il faut noter ici que la notion de zone protégée a un contenu très concret, il s’agit d’un espace géographique, circonscrit. La nécessité en est justifiée directement par celle du déploiement de secours; les violences sont évoquées en filigrane, au même titre que les autres dangers qui guettent les réfugiés: «à Goma, Bukavu et Uvira, où les opérations d’aide ne peuvent plus être menées, ce sont plus de 2 millions de personnes, réfugiés et populations zaïroises, qui sont ainsi livrées aux massacres, à la malnutrition et aux épidémies»: ce qui prime c’est bien la vulnérabilité absolue de ces personnes en fuite, et la réponse ne peut qu’associer sécurité (donc zone protégée) et assistance.

La situation se complique pour les humanitaires le 1er novembre avec la perte de l’accès à cause des combats : évacuation du camp de Mugunga, évacuation des projets du sud Kivu, de Gisenyi au Rwanda.

A cette occasion, à nouveau une équipe de terrain prend sur elle d’évacuer physiquement des personnes : « Le personnel MSF de Gisenyi a pu évacuer tous les enfants du centre nutritionnel du camp de Umubano à la frontière avec Goma », en camion, jusqu’à un autre camp « où le programme de nutrition supplémentaire a pu être continué » (CP MSF-H du 1er novembre). Cette action renvoie à l’idée d’une responsabilité envers nos patients (a fortiori un « groupe d’enfants extrêmement vulnérables ») : responsabilité de ne pas les abandonner en partant, de les mettre à l’abri si on le peut ; il ne semble pas qu’une telle décision ait donné lieu à débat.


LA PERTE TOTALE D’ACCÈS, L’APPEL À UNE INTERVENTION ARMÉE

C’est le 2 novembre que la situation se radicalise avec la perte totale de l’accès, les ONG ayant dû évacuer Goma tombée aux mains des rebelles.

Cette perte d’accès semble à l’origine de la décision d’appeler à la « création de zones de protection par une intervention armée internationale » pour « protéger les populations en danger au Zaïre et pour garantir le déploiement des secours » (CP MSF-F, 4 novembre), sous peine d’assister à « une répétition de la catastrophe de 1994, qui a vu une action humanitaire retardée se dérouler en lieu et place d’une action de protection efficace » « L’insécurité et le chaos sont tels que ni médecins ni pansements ne peuvent être mis en place » (CP MSF-H, 4 novembre 1996). Le CP de MSF-Hollande mentionne en outre la nécessité d’une « relance effective du processus de rapatriement ».

Quel a été le processus menant à cette décision d’appeler à une intervention ? L’importance et la rareté d’une telle initiative (la seconde dans l’histoire de MSF) méritent que l’on s’y arrête. Premier élément, « tout le monde était d’accord sur le fait qu’il fallait dire quelque chose » (S. Bolton, chargée de communication pour les Grands Lacs) mais pas nécessairement sur ce qu’il fallait dire : « corridor humanitaire », « intervention ou pas intervention ? »… Il faut préciser que le contexte est marqué par l’urgence et le flou : « On était à Kigali et la pression était incroyable. On n’avait aucune information sur quoi que ce soit » (idem). « En gros l’idée c’était qu’on ne pouvait pas rester les bras croisés et qu’il fallait que la communauté internationale assure la protection (…) moralement on ne pouvait pas rester les bras croisés » (P. Biberson, président de MSF-F).

MSF-Hollande est la section qui argumente le plus en faveur d’une intervention, en s’appuyant sur la parole du terrain : « les derniers yeux et les dernières oreilles de la communauté internationale sont partis, et étant donné le contexte (…) cette crise va se développer dans un bain de sang… » (J. de Milliano, président de MSF-H, citant le terrain). Puisqu’il s’agit de « massacres prévisibles », les termes du débat sont posés de façon extrême : entre « jouer les suiveurs » ou « contribuer à prévenir ces massacres de population civile en élevant la voix », que choisit MSF ?, demande J. de Milliano, qui insiste également sur le fait qu’il faut « mesurer et accepter certains effets secondaires » d’une telle décision : que l’on ne parvienne pas au résultat souhaité « n’est pas une raison suffisante pour ne pas essayer, compte tenu de l’imminence de la catastrophe ».


LES SUITES IMMÉDIATES DE L’APPEL ET SON ESSOUFFLEMENT

Les semaines qui suivent cet appel à la création de zones de protection sont marquées par la complexité des jeux des différents acteurs, tandis que MSF maintient le cap de l’appel à intervention :

- L’AFDL souffle le chaud et le froid pour désamorcer la volonté d’intervention internationale : le 3 novembre, juste après la diffusion par la BBC de l’interview de J. de Milliano, un cessez-le feu est annoncé et le Rwanda envoie des messages de bienvenue aux réfugiés ; le 11 novembre, Kabila accepte l’idée de la création de corridors, permet aux ONGs l’accès à la ville de Goma (…mais pas aux camps).

- Sceptique sur les gestes positifs de l’AFDL début novembre, et estimant n’avoir pas assez d’éléments indiquant une normalisation prochaine, MSF maintient son appel à une intervention. La discussion en interne sur le contenu précis de ce qui est demandé à la communauté internationale se poursuit. Le 6 novembre, un document de positionnement est produit, qui aborde la situation de façon extrêmement large : l’appel à une intervention est lié au rapatriement, et donc aux conditions d’un retour volontaire au Rwanda, incluant « des camps de transit, des mesures de renforcement de la surveillance des droits de l’homme (…) un environnement sécurisé pour les rapatriés, un système judiciaire opérationnel, des conditions de vie décentes dans les prisons, des soins de santé efficaces, des solutions au problème de la terre». Le mandat de la force est également discuté : «à ce stade, MSF devrait réfléchir à prendre position au sujet de cette force, car il est possible que le mandat de cette dernière soit considérablement différent de celui que MSF avait demandé» ; «un mandat d’imposition de la paix est un pré-requis à toute chance que la force remplisse sa tâche».

- Pendant toute cette période, les tentatives de MSF d’accéder aux réfugiés se répètent jour après jour, en vain (jusqu’à se retrouver bloqué entre les deux frontières en tentant d’arriver à Bukavu par le Rwanda). Le flou est total, l’inquiétude grandit chaque jour avec la certitude que laissés à euxmêmes, sans assistance, les réfugiés ne peuvent qu’être dans une situation catastrophique. La frustration liée à l’impuissance à assister les réfugiés est à son comble. Un semblant d’ouverture a lieu le 11 novembre, avec l’accès des ONGs à Goma ; MSF envoie immédiatement plusieurs tonnes de secours, mais en réalité les organisations demeurent cantonnées à la ville, sans aucun contrôle sur les secours qui y sont regroupés. La seule action possible est la mise en place, mi-novembre, de «way stations» sur le trajet des réfugiés rentrant au Rwanda.

- En conséquence, les prises de parole se multiplient pendant cette période de non-accès et d’extrême inquiétude. Pour une part, elles répètent l’appel à l’intervention en vue de la protection et de l’accès (lettre de MSF-F au Président de la république, participation à des collectifs appelant tantôt les Etats-Unis, tantôt la Grande Bretagne, à une intervention, déclaration MSFUS le 14 novembre sur le mandat de la future force). Par ailleurs, s’y adjoignent de plus en plus d’éléments d’alerte quant à la situation précise (ou présumée) des réfugiés (le 8 novembre, CP MSF-F sur les « 13600 » morts probables depuis le début de la crise, en extrapolant à partir de taux de mortalité dans des situations comparables ; CP dénonçant les rapatriements forcés au Burundi) : ces prises de parole, quand elles sont ciblées, le sont toujours en direction de l’ONU ou des Etats occidentaux.

- Alors que la pression des ONG (et du CICR, favorable à une intervention) se maintient, la ‘communauté internationale’ est hésitante : si le secrétaire général de l’ONU se dit favorable à une action d’urgence le 8 novembre, et que le Conseil de sécurité en accepte «le principe» le 9 novembre, cependant la mise en œuvre en est différée. Une résolution prônant l’intervention d’une force à mandat humanitaire (précisément ce contre quoi MSF avait mis en garde) est votée le 15 novembre: cet ‘accomplissement’ fait retomber la pression dans une satisfaction générale.

- Le retour de centaines de milliers de réfugiés entre le 15 et le 18 novembre fait définitivement retomber la pression : le 15 novembre, l’AFDL attaque le camp de Mugunga où s’étaient rassemblés les réfugiés en fuite. Le 18 novembre, il annonce la création d’un corridor pour le retour des réfugiés par Bukavu. De fait, entre ces deux dates, un rapatriement-éclair a lieu ; une marée humaine d’environ 200 000 réfugiés a franchi la frontière dans des conditions très brutales, tandis que d’autres prennent la fuite plus avant dans la forêt. Le Rwanda a ainsi réussi à désamorcer la motivation déjà vacillante des Etats occidentaux et à alimenter l’idée – qu’ils ne demandent qu’à endosser – que le problème est réglé.

- La question des faits est au fondement des divergences de positionnement entre MSF et les autres acteurs internationaux : à la suite de ces retours de réfugiés, une controverse autour du nombre des personnes rentrées et de celles toujours dispersées voit le jour alors que les Etats-Unis, qui ont procédé à des photographies satellites, tardent à en dévoiler les résultats. Plusieurs éléments sont problématiques : les chiffres qu’ils donnent finalement le 23 novembre aux ONGs sont différents de ceux qu’ils transmettent à la presse ; ils n’ont pas survolé l’ensemble de la zone. Ainsi s’ouvre une véritable « guerre de l’information » dans laquelle les Etats-Unis et Kigali affirment « que tout le monde était rentré » (chargée de communication MSF-H) tandis que pour MSF, la question des centaines de milliers de réfugiés manquants demeure posée. En miroir, MSF commence à être accusé, par les Etats-Unis et dans la presse, d’avoir gonflé le nombre des réfugiés et exagéré la gravité de leur état, sur la base de chiffres extrapolés. C’est le début de la « crise des chiffres » : « pour les journalistes, après toute cette agitation, l’histoire était terminée. Ils étaient tous convaincus que l’Afrique s’était bien organisée toute seule (…) Nous étions comme des petits enfants montrés du doigt parce qu’ils avaient dit des bêtises sur les chiffres… » (entretien chargée de communication MSF toutes sections).


LES CONTOURS DE LA RESPONSABILITÉ DES UNS ET DES AUTRES EN MATIÈRE DE PROTECTION DANS CET ÉPISODE

Cet épisode met en jeu un faisceau d’éléments au travers desquels les conceptions et les questions autour d’une responsabilité face aux violences transparaissent en positif comme en négatif :

- D’abord, il faut rappeler, au risque d’être tautologique, que les premières actions mises en œuvre par MSF concernent toujours des secours (et l’accès en est la condition, d’où le rôle détonateur de sa perte) : soigner est bien perçu comme la responsabilité première, celle sur laquelle on fonde la légitimité à être là, à parler.

- En faisant le lien entre le départ des « yeux et des oreilles » et la prévision d’un « bain de sang », le terrain – et ceux qui le citent – exprime une certaine idée du rôle joué par la présence physique de MSF (en tant qu’acteur international) : un rôle d’atténuation des violences. Pour l’exprimer de façon plus convenue (et ambiguë), il y a là l’idée que la présence protège et que son interruption est la porte ouverte à tous les abus. En pointillé, on voit ici une évidence d’être auprès des populations les plus vulnérables, les plus menacées, pour atténuer cette vulnérabilité, ces violences.

- La perte de l’accès (comme moyen de savoir ce qui se passe et comme dernier rempart contre le déchaînement de violence) associée à ce que l’on sait déjà des risques de massacres, aboutit à la conviction de l’imminence de massacres : tout se passe comme si MSF était témoin à l’avance des exactions à venir. Cette imminence crée, comme observé précédemment, le caractère impérieux du faire ou dire quelque chose pour en empêcher l’advenue. Il y a bien là l’idée qu’il est ‘de la responsabilité de MSF’ d’essayer de contribuer à empêcher, prévenir des violences prévisibles.

- En l’occurrence, ici, le faire étant impossible (s’il y avait un accès, on s’engouffrerait sans doute), c’est le dire, la prise de parole, qui répond à la situation intenable de « rester les bras croisés ».

- Cette prise de parole renvoie à une double responsabilité de la communauté internationale, celle de « protéger les populations en danger et garantir le déploiement des secours » : il ne s’agit pas seulement de permettre l’accès aux ONG (à qui revient la responsabilité des secours). Il s’agit de mettre en œuvre « une action de protection efficace ». En ce sens, cet appel diffère de la première prise de parole (CP du 31 octobre) où la création de zones protégées n’était demandée qu’au regard du déploiement des secours.

- Le lien entre réalisme et exigences face à la communauté internationale est ambigu : si l’expérience négative du passé proche – l’inaction des Etats occidentaux lors du génocide de 1994 – est fortement présente à l’esprit de tous, cette ombre portée sur le présent ne semble cependant pas avoir pour effet de questionner radicalement la pertinence de l’appel à une intervention. Ainsi, cet appel, bien que problématique (et débattu comme tel), s’impose finalement comme le seul recours. La faible probabilité que la communauté internationale mette effectivement en place une action, et surtout que celle-ci soit conforme aux attentes précises de MSF, loin d’affaiblir la demande d’« action de protection », ne fait que la renforcer : dans les CP, la référence à 1994 et plus précisément à l’opération Turquoise comme « action humanitaire retardée se déroul[ant] en lieu et place d’une action de protection efficace », vise à raviver le spectre de l’inaction coupable (l’humanitaire « alibi »), et à demander une action conforme aux exigences de la situation (protéger).

- Au-delà de la demande d’une action immédiate, MSF se positionne également sur des solutions globales, durables : le CP de MSF-H « alerte » sur la nécessité d’une relance du processus de rapatriement avec des garanties de sécurité, ainsi que sur le problème du mélange entre Interahamwe et ‘vrais’ réfugiés. La question de la « normalisation par le retour organisé au Rwanda » est discutée dans ses aspects judiciaires, sécuritaires, etc. Ainsi, la réflexion et le positionnement sur les aspects politiques du règlement d’une situation semblent entrer dans le champ légitime de responsabilité que se donne MSF ; ils sont en discussion de façon extensive en interne, dans chacune des sections.

- L’articulation entre la lecture de la situation et le souci de protection est centrale : dans l’obsession de l’accès comme dans la « guerre de l’information » menée sur la question des réfugiés manquants, apparaît l’enjeu prépondérant de voir et de savoir : accès à l’information, qualification des situations, sont au fondement même de la responsabilité envers les populations, à l’opposé de l’empressement des autres acteurs à déclarer le sujet clos une fois pour toutes.

- On remarquera que l’on voit également à l’œuvre, dans le document MSF-H en faveur d’une intervention, des arguments rhétoriques qui sont couramment utilisés dans de nombreuses autres occasions : d’une part, l’invalidation des objections liées à l’incertitude sur les résultats et aux effets pervers (les « futility » et « perversity » du discours réactionnaire selon A.O. HirschmannVoir A.O. Hirschmann, Deux siècles de rhétorique réactionnaire, Paris, Fayard, 1991. Voir l'article que lui a consacré
M. Potte Bonneville, « Perversity, futility, jeopardy » dans Vacarme n°19, printemps 2002
) ; d’autre part, la position du problème en termes radicaux où l’on doit choisir entre la figure de l’honnête homme et celle du ‘salaud’.

A travers ces différents niveaux de discours (interne et public), sont déjà présents la plupart des termes des dilemmes successifs qui vont se poser à MSF par la suite.


2 - ENTRE SECOURS ET APPAT : FIN NOVEMBRE 1996 - MARS 1997

La période qui s’ouvre après cette escalade (et sa retombée) autour d’une intervention est caractérisée par une tension permanente entre d’une part, la délivrance de secours aux réfugiés en fuite que MSF tente désespérément de localiser puis de sauver, et d’autre part l’ambiguïté de ces secours dont on perçoit en pointillés, par intermittence, l’utilisation qui en est faite par les rebelles de l’AFDL, le tout dans un contexte d’urgence sanitaire aiguë, d’accès partiel, réversible, temporaire, de difficultés logistiques immenses, d’extrême confusion sur les informations, et d’absence criante de la communauté internationale.


PREMIERS DOUTES SUR LES EFFETS PERVERS, PREMIÈRES OPÉRATIONS D’ENVERGURE NOVEMBRE - DÉCEMBRE 1996

La première autorisation à explorer les environs de Bukavu (dans un rayon de 30 km) a lieu le 23 novembre. MSF se précipite et tente d’emblée d’aller le plus loin possible ; elle dépasse la limite des 30 km et par suite, les ONG se voient attribuer des « facilitateurs » AFDL. Par ailleurs, l’équipe est informée sur un massacre par l’AFDL d’environ 500 réfugiés/déplacés, ayant eu lieu le 17 novembre. Après avoir alerté, sans résultat, le HCR et le CICR, le coordinateur MSF se rend lui-même sur les lieux. Il discute avec les rescapés, blessés : des réfugiés qui n’avaient pas fui, espérant se rendre et rentrer au Rwanda. Ils lui racontent comment les soldats de l’AFDL, après avoir fait mine de les enregistrer, « leur ont lancé des grenades dessus et les ont mitraillés ». Le coordinateur rédige un rapport, qu’il envoie à Amsterdam. Il est décidé de le transmettre à Amnesty International afin d’éviter que le nom de MSF soit cité, « en raison des difficultés d’accès à la zone ». Par ailleurs, l’équipe est de plus en plus inquiète du rôle que jouent les « facilitateurs »: « Dès le début on a commencé à soupçonner que ces informateurs allaient informer de tout (…) On allait dans des endroits où on avait entendu dire qu’il y avait des réfugiés. Le premier jour, on voyait des réfugiés et le deuxième il y avait des problèmes de sécurité, et on ne pouvait plus y aller. Ça nous est arrivé 3 ou 4 fois » (entretien coordinateur MSF-H Bukavu). La coordination de Kigali est mise au courant.

Au 1er décembre, l’image s’est précisée, les éléments se confirment. Sur le terrain MSF est sur le point de décider de dénoncer la situation : « avec le HCR et le CICR, on est arrivé à la conclusion qu’il était évident qu’on était utilisé comme des ‘appâts’. (…) Le délégué du CICR a déclaré ‘ce n’est pas la tradition du CICR, mais (…) on ne peut pas aller soigner des réfugiés et par la suite apprendre par les villageois qu’il y a eu des tirs après notre départ (…) On doit faire quelque chose’. (…) Au moment même où on était en train de prendre cette décision [de partir et dénoncer à la face du monde], les officiers de liaison de l’Alliance ont ouvert la porte de notre salle de réunion et ont déclaré : ‘Vous voulez des réfugiés ? vous en avez 5000 sur la route, allez travailler !’ (…) Ils savaient qu’on était en train de réagir, de monter notre position contre eux. Alors ils ont ouvert les vannes et ils ont poussé 5000 réfugiés vers nous pour nous donner un os à ronger ». Un os à ronger qui déplace le centre des préoccupations vers la prise en charge en urgence de cette foule de réfugiés : « ça a complètement changé notre stratégie ». On se demandera quelques mois plus tard « pourquoi on a cessé d’y prêter attention » (entretien coordinateur Bukavu).

C’est ainsi que dans la zone de Bukavu, le souci émergent de dénoncer l’utilisation des organisations de secours comme appâts fait place à ‘l’activisme’ né de la nécessité de prendre en charge ces réfugiés qui apparaissent à la vue des équipes. Celles-ci vont tenter de mettre en place des secours pour des groupes de réfugiés en mouvement.

Rappelons que cette retombée de l’attention à cette problématique est concomitante de plusieurs développements sur la scène occidentale : croissance de la couverture médiatique des massacres passés (datant de la mi-novembre), pourtant accompagnée de la baisse de la mobilisation internationale : la force internationale prévue apparaît désormais « sans objet » aux Etats censés la promouvoir, suite aux gestes de bonne volonté de Kabila – elle sera dissoute le 16 décembre. Une certaine bonne conscience semble s’emparer des uns et des autres. Et la « querelle des chiffres » déjà mentionnée plus haut se développe ; plusieurs articles paraissent dans lesquels il est sous-entendu que les agences humanitaires ont menti pour nourrir leur «business»: «pourquoi les Nations unies, MSF et Oxfam se sont-ils trompés à ce point ? (…) elles ne se développent que si elles savent lever des fonds (…) ces messages [les messages alarmistes] permettent de lever des fonds » (BBC, 27 novembre).

L’attention aux violences n’a cependant pas totalement abandonné les personnes sur le terrain. Le coordinateur se souvient avoir à nouveau alerté Kigali et Amsterdam fin décembre : « J’ai proposé 3 ou 4 fois de quitter, de fermer la mission ». Face à sa description de l’utilisation de MSF comme appât, il se voit questionner :« Vous avez entendu les tueurs ? es-tu certain que c’était un massacre ? vous avez eu des histoires des villageois comme quoi ils sont arrivés deux jours après et ils ont tué, mais vous n’avez pas de témoignage visuel direct’. Après le problème des chiffres, ils étaient hyper, hyper prudents. C’était la paralysie complète ! » (entretien coordinateur Bukavu).

Pourquoi ce décalage entre le terrain et le siège ? L’équipe de terrain, directement témoin des effets nuisibles de sa présence et de ses tentatives d’approcher les réfugiés, voit le sens de son action s’évaporer ; l’espace dans lequel un geste puisse demeurer utile semble avoir disparu. Le fait même d’être partie prenante du processus de traque et de tueries semble être le seuil du tolérable. En conséquence, elle est en demande d’une réponse forte (la dénonciation, le départ).

Mais au niveau décisionnel de la capitale, en l’occurrence Amsterdam, si l’on en croit la version du coordinateur de Bukavu, la crise des chiffres a suscité (ou renforcé) la très grande circonspection à l’égard d’une prétendue évidence des faits, de la véracité des données (chiffrées ou non, recueillies ou produites) : la moindre évidence à prendre la parole dans ce contexte miné commande une plus grande rigueur dans le recueil d’informations. Nous ferons ici l’hypothèse que précisément, cette moindre évidence et cette exigence de rigueur se conjuguent pour atténuer la réactivité aux informations, c’est-à-dire que la possibilité de s’indigner est comme inhibée ou affaiblieL’indignation étant vue ici non comme la réaction automatique, nécessaire, à une situation inacceptable, mais plutôt comme la conséquence d’une posture intellectuelle qui la rend possible (qu’on l’appelle ‘capacité’ ou ‘prédisposition’ à l’indignation).. En somme, nous retrouvons le lien entre clarté de l’information et perception de l’urgence à agir, évoqué plus haut ; ceux chez qui l’épisode de la « crise des chiffres » a suscité le recours accru au ‘doute méthodologique’, ont en même temps une perception moins radicale de la menace sur les populations et du rôle d’appât joué par MSF : ainsi, au-delà de la prudence sur la prise de parole, c’est bien autour de la question du retrait (proposé par le coordinateur) que s’expriment ces différences de perception. Là où le coordinateur de Bukavu pense que l’on a atteint les limites de l’acceptable en étant complice des massacres, la direction à Amsterdam, elle, questionne les faits décrits.

C’est finalement au plan opérationnel que la préoccupation sur les violences dont sont victimes les populations – et sur le rôle que joue MSF dans ce processus – va se traduire. L’analyse de l’équipe de Bukavu sur l’utilisation des secours est confirmée par la coordination de Kigali en visite : « Lorsque nous sommes revenus avec les autorités, tous les réfugiés avaient disparu », d’où la « crainte que notre présence n’améliore pas les chances de survie des réfugiés. Est-ce que nous constituons un risque pour les réfugiés ? Nous avons décidé de changer notre approche de ces groupes de réfugiés. Nous encourageons les gens à s’approcher des routes principales (…) De cette façon nous sommes sûrs que notre action aide vraiment les réfugiés » (sitrep 11 janvier MSF-H Kigali). Ainsi, le dilemme humanitaire par excellence, qui voit l’aide se transformer en soutien à un projet criminel, ne donne pas lieu à un retrait général mais à une série de retraits à petite échelle, sur le terrain. Ce sont les modalités concrètes de la mise en œuvre de l’aide qui sont modifiées : ne plus tenter de se rapprocher des réfugiés ni de les localiser dans la forêt, repenser où délivrer les secours, avec quels messages, etc.

Dans cet ajustement par l’abstention se lit, sur le mode de l’évidence, la responsabilité pour MSF que ses secours ne mettent pas les gens plus en danger qu’ils ne le sont déjà en contribuant à la mise en œuvre de politiques criminelles.


LE MONTAGE D’OPÉRATIONS D’ENVERGURE EN CAMPS ET L’ÉTAT CATASTROPHIQUE DES RÉFUGIÉS DÉCEMBRE 96 - JANVIER 97

Pendant ce temps, plus au nord, sur l’axe Walikale-Kisangani, l’existence de réfugiés beaucoup plus nombreux est révélée tour à tour à différents endroits à partir de début décembre ; ainsi à Tingi-Tingi où échouent 70000 réfugiés à la mi-décembre (ils seront 160000 fin janvier). Contrairement à la zone de Bukavu, ce sont donc ici des opérations d’envergure qui se montent rapidement dans ces différents lieux : à Kisangani, installation d’une base arrière MSF, appui à l’hôpital, centre de transit pour déplacés zaïrois ; à Tingi-Tingi, devenu un camp, assainissement de l’eau, mise en place de six dispensaires, centre de nutrition. L’urgence est patente et les contraintes logistiques immenses. L’heure n’est plus à l’appel à une intervention : eu égard à l’évolution de la situation – le retour de «600000 réfugiés» au Rwanda, l’accès au Zaïre à de nouveaux réfugiés dans un état très inquiétant – «il faut être capable de changer de discours» (Présidente du Conseil international de MSF). L’accès redevient réalité, les besoins sont criants : c’est bien l’opérationnel qui, à ce moment, doit primer.

De fait, les équipes travaillant dans ces camps sont témoins de la «dégradation extrêmement rapide de [l’]état de santé» des réfugiés épuisés : « Les réfugiés étaient dans une situation absolument intolérable, un camp de réfugiés, de rescapés de la forêt, en pleine forêt vierge (…) c’était monstrueux, surtout quand on connaît l’historique des populations. On pense toujours avoir vu le pire et en fait ce n’est pas vrai» (entretien coordinatrice MSF-F Tingi-Tingi, qui témoigne sur TF1 le 24 janvier).

Alors que ces équipes s’affairent, débordées, les prises de parole publiques des différentes sections se multiplient entre le 14 et le 31 janvier (CP de MSF-F/UK, conférence de presse DirOp MSF-F, témoignage à TF1, CP de MSF-F/US, CP de MSF-F/B/US). Toutes portent sur la situation (nutritionnelle en particulier) catastrophique dans les camps et insistent sur la responsabilité qu’en porte la communauté internationale, qui tergiverse à déployer des secours de peur de renforcer la mainmise des milices hutues sur les réfugiés. Or «ceux qui sont actuellement pénalisés par les retards des distributions et le manque d’engagement de la communauté internationale, ce ne sont pas les chefs et les miliciens mais les populations civiles». Une solution est prescrite :«De nouveaux mécanismes d’aide passant directement par les chefs de familles doivent être mis en place rapidement pour répondre aux besoins sans permettre aux milices de contrôler le camp. Il est également urgent que le HCR assure la protection des réfugiés qui veulent rentrer au Rwanda» (CP du 14 janvier).


L’ASSISTANCE EN TANT QUE PROTECTION DES RÉFUGIÉS ?

On s’est donc acheminé dans le courant du mois de janvier vers une logique d’assistance et d’interpellation sur les questions d’aide.

- Pour les personnes présentes sur le terrain, témoins d’une part de l’état désespéré des gens, d’autre part de l’insuffisance des secours, la nécessité de cette interpellation se présente sur le mode de l’évidence : « Je n’ai pas eu d’état d’âmes à témoigner. J’étais convaincue que c’était ce qu’il fallait faire. Sinon on restait dans les soins palliatifs et au final, tout le monde mourait». Elles se trouvent placées dans une position d’impuissance – regarder les gens mourir – face à laquelle seul le cri d’alarme leur paraît constituer une réponse ; il y a ici un ‘incompressible’ dans l’analyse du besoin de prise de parole (irréductible à l’impact attendu ou à la justification morale ou éthique).

- Au niveau des sièges, s’il semble y avoir accord entre sections sur la nécessité d’alerter sur la situation catastrophique, en revanche un échange entre les DirCom des sections suisse et française relatif à ces prises de parole révèle des conceptions différentes du positionnement de MSF face aux autres acteurs (un débat qui court tout au long de l’histoire de MSF, autour de relations ambiguës avec le HCR). MSF-Suisse questionne la façon qu’a MSF d’accuser la communauté internationale et de « donner des leçons » au HCR : « dans cette situation, il n’est pas judicieux de se mettre sur le dos des partenaires (…) Sommes-nous sûrs que ces gens [le HCR] ne font rien ? ». Il s’inscrit dans la ligne d’une prudence sur ce que l’on dit de soi (l’utilisation des données chiffrées, encore) et des autres.

En réponse, le DirCom de MSF-F s’appuie sur les faits («le PAM a distribué 300 grammes par personne en trois semaines (…) le rapatriement des réfugiés s’est accompagné d’une mortalité plus que significative») et insiste, dans la façon dont il désigne le HCR, sur sa responsabilité de protection’ (à laquelle il a failli) : «face à ce bilan plutôt sombre, les réactions de la direction de l’agence des Nations Unies chargée de la protection des réfugiés sont pour le moins en décalage (…) Dans ce contexte, il est logique que des frictions surviennent entre nous et le HCR». Il y a ici l’idée qu’il est normal (c’est-à-dire légitime et cohérent avec son rôle) que MSF, du fait de son travail d’assistance et de ce dont elle est témoin, ‘entre en tension’ avec les autres acteurs (le HCR en particulier): les rappeler à leurs responsabilités, tout comme en appeler à celle, plus globale, de la communauté internationale ferait partie de la responsabilité que se conçoit MSF en matière de protection.

Par ailleurs, le DirCom MSF-F semble déplorer rétrospectivement que l’on n’ait pas abordé la question des massacres lors de la conférence de presse : « Elle [DirOp MSF-F] a tenu des propos de médecin de terrain du style : ‘ça va très mal là-bas’. Alors qu’à cette époque-là, on avait déjà pas mal d’informations sur les exactions » (entretien). Ainsi, l’urgence sanitaire a pris le pas, « on n’a pas communiqué sur les massacres », selon les mots de la chargée de communication MSF-F, qui était arrivée à Tingi-Tingi le 20 décembre avec pour objectif initial de faire « un rapport sur les massacres » : « on avait ça en tête depuis la mi-décembre. C’était encore un peu flou. Pour certains à MSF c’était une priorité, mais pour d’autres et pour l’équipe de terrain, ça n’en était pas une ». Finalement, elle va ‘briefer’ des journalistes de façon informelle sur les exactions, mais surtout mettre « l’accent sur les problèmes de vivres et les problèmes logistiques. C’était cette priorité-là qu’on s’était fixée ». Dans ce contexte précis, face à l’urgence, il faut hiérarchiser les messages et les priorités opérationnelles : intervenir sur le présent, permettre à ceux qui ont survécu jusque-là de ne pas mourir prime sur le fait de documenter les violences subies par ces réfugiés dans le passé.

Ainsi, tant à Bukavu qu’à Tingi-Tingi, à partir de décembre, MSF ne se mobilise pas en priorité sur les violences. Cependant, il apparaît de façon nette, dans ces deux épisodes, que la logique d’assistance demeure, à tout instant, entremêlée avec celles de la violence et de la protection au sens juridique du terme. A Bukavu, on l’a vu, les choix opérationnels sont directement le produit du constat que les tentatives pour accéder aux réfugiés et les aider se retournent en mise en danger, renvoyant implicitement au spectre de l’Ethiopie. A Tingi-Tingi, l’insistance de MSF sur le fait que les victimes du manque d’aide sont « les populations civiles » rappelle que l’enjeu majeur de la problématique de l’aide aux réfugiés depuis 1994 est celui du mélange entre miliciens criminels et ‘vrais réfugiés’ et de l’emprise des premiers sur les seconds, qui a pour effet la perte relative de validité de la catégorie de réfugié (certains étant faux) – une catégorie pourtant décisive en tant que statut juridique permettant la mise en œuvre du dispositif de protection. En l’occurrence, ce dispositif juridique inclut l’assistance ; c’est pourquoi les « tergiversations » du HCR à délivrer de l’aide sont comprises comme un échec à honorer sa responsabilité de protection des réfugiés.

Les modalités pratiques de la délivrance des secours sont ainsi ancrées dans la préoccupation permanente que ces secours « améliorent les chances de survie des réfugiés » (face à la violence, face à la malnutrition), pour reprendre les mots de la coordination de MSF Kigali cités plus haut.


REPRISE DE LA FUITE DES RÉFUGIÉS ET DE MSF À LEUR SUITE - FÉVRIER - MARS

En rupture avec la relative stabilisation géographique (du moins pour MSF) de janvier, la situation s’accélère à nouveau en février-mars avec la réitération presque à l’identique du scénario de novembre-décembre :

- La fuite des réfugiés devant l’avancée des troupes de l’AFDL et la perte d’accès pour MSF – alors que les combats se rapprochent des sites où ils se sont rassemblés, des milliers de réfugiés reprennent la route préventivement début février. A l’ouest, 40 000 quittent Shabunda ; plus au nord, 40 000 autres fuient Amisi vers Tingi-Tingi. Les activités MSF dans ce camp sont suspendues : « implicitement eux et nous savions que ça ne pouvait pas s’arrêter là (…) On essayait de les retaper pour qu’ils puissent repartir » (entretien coordinatrice MSF-F Tingi-Tingi) : l’ambition n’est pas de protéger physiquement les réfugiés, mais de leur permettre de survivre dans la fuite (autant lorsqu’ils s’arrêtent, comme à Tingi-Tingi, que lorsqu’ils se remettent en mouvement, cf infra)

- La reprise des pressions sur la ‘communauté internationale’ relatives à l’accès aux réfugiés et à leur protection – briefing de MSF international au Conseil de sécurité recommandant que les Nations unies déplacent les réfugiés en zone sûre, forcent l’accès aux populations du sud Kivu, assistent les déplacés au Rwanda, et demandant que le Conseil de sécurité travaille à une solution politique durable ; nombreux communiqués de presse de MSF-F sur le même sujet : 2 CP le 13 février, l’un sur la rencontre au Conseil de sécurité, l’autre, avec d’autres ONG, sur le respect du DIH ; le 28 février, demandant la protection spécifique d’un groupe identifié (soit l’évacuation préventive des vulnérables de Tingi-Tingi, c’est-à-dire ceux qui ne pourront fuir si le camp est attaqué) ; le 7 mars, en commun avec d’autres ONGs, demandant des garanties de protection pour les réfugiés souhaitant rentrer au Rwanda et ceux fuyant les combats. Enfin, plusieurs interventions dans les media français ont lieu, qui dénoncent l’indifférence de la communauté internationale. Le 11 mars, la proposition du secrétaire général de l’ONU de réactiver la force multinationale pour l’est du Zaïre, soutenue par la France, est rejetée par les Etats-Unis et le Royaume-Uni.

- L’accès quasi-inexistant à la majorité des réfugiés en fuite – des dizaines de milliers de réfugiés de Tingi-Tingi atteignent Ubundu le 10 mars ; la presse se rend sur place, mais apparemment pas les ONG. A partir du 12 mars, MSF est autorisée à se rendre, au compte-gouttes, à Amisi et Tingi-Tingi, où demeurent seulement 2000 des 160 000 réfugiés qui occupaient le camp. Une assistance entravée, inadéquate y sera prodiguée jusqu’à fin mars. Les volontaires « en sont réduits à les regarder mourir ». Après la prise de Kisangani le 15 mars, les ONGs sont autorisées par les nouvelles autorités AFDL à explorer 20 km autour de la ville (soit une zone où les réfugiés n’ont pas encore pu arriver). Le 20 mars, les réfugiés regroupés à Ubundu, chassés par la population résidente, reprennent la route. MSF ne peut que faire le constat de son impuissance : elle n’a toujours pas eu accès à l’essentiel de ces réfugiés en fuite ; là où elle a pu travailler, c’est pour une action entravée, impuissante, qui apparaît comme dérisoire.

- L’étroit accès aux réfugiés dispersés dans la forêt, utilisé comme outil de localisation – à partir du 20 mars, en marge de la zone où se trouve probablement la majorité des réfugiés, de minces ouvertures se produisent, où MSF s’engouffre : l’autorisation par l’AFDL d’explorer la zone de Masisi (MSF-H les 20 et 23 mars) et de Shabunda, à l’est de Bukavu (MSF-H toujours, se joignant à une mission HCR, du 26 mars au 3 avril). Chacune de ces missions exploratoires concourt à confirmer l’existence d’une politique d’élimination des réfugiés, d’une part : des villages sont détruits, les gens sont terrorisés, les résidents disent à l’équipe : « ils tuent tout le monde »; la personne du HCR détient des informations sur des charniers et des traces fraîches sont effectivement découvertes. D’autre part, l’idée de secours-appâts se clarifie jour après jour. L’armée annonce la venue des humanitaires, et les suit après que les gens sont sortis de la forêt. L’équipe MSF apprend que plusieurs parmi les personnes à qui elle a parlé ont ensuite été tuées. Ailleurs, les soldats de l’AFDL ont connaissance d’un conseil donné par l’équipe MSF à des villageois désireux d’aider les réfugiés : il s’agit pour ceux-ci d’accéder au poste de santé MSF par un chemin détourné : « Deux jours plus tard des soldats de l’AFDL se sont rendus là-bas et il n’y a plus eu aucun réfugié arrivant de Nzovu [le lieu détourné indiqué par MSF] » (entretien équipe explo MSF-H). Enfin, des membres de l’AFDL confirment explicitement à MSF qu’ils l’utilisent pour faire sortir les réfugiés de la forêt.

On voit ici comment l’image globale se dessine petit à petit, au fur et à mesure des interactions avec les villageois, des micro-décisions en réaction aux informations disponibles, le tout dans un contexte de grande pression et de surveillance serrée par les indics AFDL, que l’équipe s’emploie, par des tactiques diverses, à déjouer. Image qui prend sens lorsque l’équipe constate que chacune de ses initiatives visant à aider les réfugiés est marquée par l’échec ou le retournement : le recueil d’informations – mise en danger des villageois-témoins qui ont communiqué avec MSF –, les secours, et leurs ajustements géographiques – piège du chemin détourné conseillé par MSF.

Or, dès la mi-février, le CICR a informé MSF et le HCR qu’il cessait ses opérations de secours aux réfugiés de la forêt, parce qu’elles étaient utilisées pour leur nuire. L’on se souvient par ailleurs que déjà en décembre, l’image de secours-appâts était clairement apparue à l’équipe travaillant dans la zone de Bukavu. Ces informations n’ont pas été transmises aux autres sections. L’ont-elles été à l’équipe de la deuxième mission exploratoire ? si oui, comment expliquer que ses membres disent n’avoir compris que petit à petit, par eux-mêmes ? doit-on y voir le temps normal de latence avant qu’une information prenne tout son sens ? ou serait-ce que l’on avait «cessé d’y prêter attention » ainsi que le déplore le coordinateur qui en décembre avait plaidé pour le retrait ?


3 - LA RADICALISATION DES LOGIQUES - AVRIL 1997

Les deux problématiques liées que l’on a décrites (l’appât, les secours d’urgence face à des personnes exténuées) se radicalisent pour MSF fin mars.

Comme on vient de le voir, l’existence de massacres et l’utilisation des secours par les soldats de l’AFDL pour localiser puis tuer les réfugiés sont désormais claires pour les équipes ayant effectué les missions exploratoires : la question du ‘quoi faire’ est posée (voir plus bas).

Par ailleurs, le 27 mars, la masse de réfugiés en fuite réapparaît à la vue du monde ; un train où la présence du PAM, du HCR, de MSF et de journalistes est autorisée, se rend jusqu’au km 82 de la voie ferrée partant de Kisangani. Ils découvrent environ 100 000 réfugiés arrêtés à divers endroits de la voie : « un défilé de morts-vivants (…) dans un état terrible », avec de nombreuses blessures par balles, et qui « voulaient rentrer au Rwanda, parce qu’ils étaient au bout du rouleau » (coordinateur est-Zaïre MSF-H). « Là, dans un premier temps, on pare au plus pressé. C’est la catastrophe, on monte des centres nutritionnels, on essaie d’en sauver un maximum » (DG MSF-B).


LE DILEMME FACE AUX RÉFUGIÉS EXSANGUES : RAPATRIER OU SOIGNER - AVRIL 1997

Comme à Tingi-Tingi, des opérations de secours très importantes sont déployées extrêmement rapidement là où les réfugiés se trouvent – cette fois sur quatre sites le long de la voie ferrée, où des groupes se sont arrêtés à différents stades de leur fuite et de leur épuisement.

Conformément au souhait des réfugiés, le HCR est déterminé à mettre en œuvre un rapatriement le plus vite possible. Si jusque-là MSF ne s’est prononcé sur le destin souhaitable des réfugiés que sous la forme de prescriptions en faveur du retour au Rwanda, à présent c’est dans le concret des choix à faire que cette problématique va se poser. MSF construit une position critique autour de la certitude de l’incapacité d’un grand nombre de réfugiés à survivre à un rapatriement : à nouveau, c’est la légitimité née de l’action de secours, de l’évaluation médicale de l’état des personnes, qui fonde la contestation des modalités du rapatriement tel qu’envisagé par le HCR.

Ainsi, le 12 avril, la porte-parole MSF à Kisangani écrit : « l’ensemble de l’opération de rapatriement sera probablement un beau désastre, un semblant de ‘solution’ au problème des réfugiés (la protection des réfugiés est bien le dernier des soucis du HCR et la dimension secours va sans doute en pâtir tant que le rapatriement se déroule) ». D’autres documents, internes ou de lobbying, précisent ces inquiétudes et demandent que le rapatriement soit volontaire, intervienne seulement après évaluation médicale de l’état de santé et stabilisation. Après la multiplication des incidents de sécurité entre réfugiés et population locale, MSF recommande « d’accélérer le rapatriement des familles valides et d’assurer la protection permettant d’apporter une assistance dans le camp » pour les réfugiés devant d’abord être soignés.

De son côté, depuis qu’elle a octroyé l’accès aux réfugiés fin mars, l’AFDL ne cesse de souffler le chaud et le froid concernant les secours (parfois bloqués) et le rapatriement (sans cesse repoussé). Le 21 avril, celui-ci est toujours en négociation, et les ONG perdent l’accès aux camps suite à un pillage et à des affrontements, vraisemblablement provoqués par les soldats AFDL.


QUELLE COMMUNICATION SUR LES MASSACRES ? - AVRIL 1997

En parallèle, la question de la stratégie devant faire suite aux deux missions exploratoires de fin mars, où la politique d’élimination est devenue évidente, est en discussion de façon très intense en interne.

Sur le terrain à Bukavu, différentes positions sont exprimées selon la nature de l’activité dans laquelle les personnes sont engagées : l’équipe ayant effectué l’explo veut diffuser publiquement les informations ; l’équipe qui travaille dans des dispensaires auprès de réfugiés dans la zone estime que l’on ne peut mettre en danger l’aide qu’on apporte à 10 000 personnes en prenant le risque d’être expulsés ; une autre équipe engagée dans des actions de développement refuse de partir.

La décision est prise par le siège (MSF-H) d’utiliser les informations rapportées par l’équipe explo, mais pas publiquement : « Au-delà de la faiblesse de l’organisation, il y avait aussi l’idée qu’on ne pouvait pas utiliser le rapport Shabunda publiquement parce qu’on préférait continuer nos opérations même avec un accès limité » (entretien DirOp MSF-H). « Nous pensions que dans un tel cas, avec des informations aussi sensibles, des opérations en cours et nos équipes sur le terrain, nous devions gérer tout cela sur un mode confidentiel (…) la décision de garder cela confidentiel — c’est une demande du terrain au desk (…) le terrain était très inquiet » (entretien membre du HAD). Pourtant quelques jours plus tard, une membre du desk urgence arrivée sur le terrain le 14 avril se rappelle que « l’équipe elle aussi a dit ‘nous devons le rendre public’ (…) J’étais contente et fière. Toute l’équipe pensait qu’on devait le faire » (entretien desk urgences MSF-H).

C’est sur d’autres arguments que la DirCom de MSF-US prône une gestion prudente des informations relatives aux massacres : MSF «n’est pas Amnesty – nous ne sommes pas là pour transmettre ce que les réfugiés ont à dire» «MSF n’a pas de preuve visuelle de première main de gens en train d’être massacrés (…) Voir des fosses communes n’est la preuve de rien (…) Les seules preuves que MSF peut fournir en restant crédible sont des preuves médicales, en particulier depuis le déficit de crédibilité que nous avons enregistré sur la crise post-Kivu de septembre à décembre 1996» (mémo, 9 avril). Elle préconise donc de briefer des journalistes sur les charniers afin qu’ils fassent la recherche eux-mêmes, de contacter des ONGs de droits de l’homme pouvant faire un travail médico-légal, de prendre conseil auprès du terrain avant quelque prise de parole publique que ce soit.

Autour du 10 avril, MSF-Hollande établit un « plan de protection » fondé sur une « advocacy confidentielle ». L’objectif énoncé est d’assurer la protection des populations à risque ; améliorer « l’accès opérationnel afin de faire baisser la mortalité ». Il se décline en objectifs « d’influencer » l’AFDL, le Rwanda et l’Ouganda afin de « contrôler les violations » ; de contacter les gouvernements occidentaux sur l’accès et les massacres, pour qu’ils influencent ces acteurs afin « d’assurer une protection adéquate » des réfugiés et résidents ; de raviver les activités de protection du HCR ; d’assurer le maintien de ces questions à l’ordre du jour (presse), etc.

La mise en œuvre commence avec des rencontres au plus haut niveau : Conseil de sécurité le 16 avril, représentant spécial des Grands Lacs, briefings de l’équipe explo à des représentants des gouvernements occidentaux, de l’Union européenne… En introduction à ces rencontres, cinq « points d’inquiétude » sont présentés par MSF-H : le manque d’accès, le manque de protection, l’utilisation de l’aide comme appât, la nécessité de faire pression sur Kabila, et enfin la nécessité de s’assurer qu’une commission d’enquête sur les violations des droits de l’homme soit bien mise en place. L’insistance sur les faits, l’idée d’un témoignage basé sur la présence, la prudence sur les éléments non objectivement confirmés, demeurent de mise (en atteste le briefing serré dispensé par le siège au coordinateur de la mission explo qui doit intervenir dans ces rencontres à haut niveau).

Au même moment, le rapport Shabunda est finalisé et envoyé aux autres sections. MSF Belgique, qui a des équipes sur le terrain, conteste la forme du rapport, décrit a posteriori comme «faible », « mal écrit » (« ce n’est pas parce que l’histoire s’est avérée que chaque fois qu’on a ce type d’indice, on peut témoigner », entretien DirOp MSF-B). Elle tente d’empêcher MSF-H d’aller rencontrer les personnes dans le cadre de son plan d’advocacy. MSF-H suspend tout lobbying auprès de journalistes « en raison des objections de MSF-B (la sécurité de l’équipe de Kigali pourrait être compromise)(…) AUCUN JOURNALISTE NE SERA BRIEFE, AUCUN NE RECEVRA LE RAPPORT » (Point communication, MSF-H, 18 avril).

MSF-France, à l’inverse, est extrêmement choquée que des informations aussi décisives n’aient pas amené MSF-H à alerter les autres sections et réagir : « cela veut dire que plus d’un mois après les faits, aucune décision concrète ni opérationnelle ni publique n’a été prise sur la base d’une information comme celle-là ! je suis atterrée » (entretien Responsable juridique MSF-F) ; « ce qui fait sortir de la rumeur ce genre de sujet c’est quand une institution assume de dire qu’elle le croit vrai et assume de fournir les arguments avec lesquels elle étaye ses convictions. Aucune des institutions concernées, ni le HCR (…) ni le CICR, ni MSF-Hollande, n’a assumé sa position publiquement sur un sujet aussi fondamental » (J-H Bradol, DirCom MSF-F).

A partir de ce moment, les différentes sections vont se confronter au quotidien sur les décisions de stratégie : veto de MSF-H sur un communiqué de presse sur le présent (afin de donner aux équipes le temps de s’organiser), veto de MSF-B sur le rapport Shabunda (levé après remaniement par MSF-F, conformément à une décision commune, mais donnant lieu au mécontentement du MSF-H qui est l’auteur du rapport), restrictions de MSF-H (sur la liste de diffusion aux journalistes), chacun d’eux tour à tour transgressé par MSF-France, délibérément la plupart du temps. De fait, comme on l’a déjà évoqué, MSF-F perçoit une urgence à agir : « pour moi, ce rapport devait être rendu public le plus vite possible (…) une information comme celle-là peut circuler dans les e-mails pendant deux mois sans que ça arrête qui que ce soit dans sa journée de travail et ça, c’est un coup de poing au ventre » (Responsable juridique MSF-F). A MSF-B en revanche, l’analyse a posteriori est bien différente : « on n’était pas à 3 jours près sur ce rapport. Il a d’ailleurs servi à quoi ? à rien du tout ! (…) on a dit ce que tout le monde savait déjà. (…) c’était un fait, c’était la guerre, on était aussi utilisé au Rwanda », et quant à la stratégie d’‘advocacy confidentielle’, on a « fait confiance » à MSF-H qui est ‘back up section’ (entretien desk MSF-B).

Finalement c’est une fuite à travers MSF-Espagne qui donne lieu à une diffusion plus précoce et beaucoup plus large que prévu. Les équipes de terrain sont réduites et prêtes à être retirées.


LES ÉLÉMENTS MIS EN TENSION DANS LA DISCUSSION DES RESPONSABILITÉS FACE AUX MASSACRES

Dans ces différences de positionnement entre sections, entre terrain et siège et entre personnes sur le terrain apparaissent différents niveaux de lecture de la situation, de perception de notre responsabilité face aux massacres, et face à la mise en danger des réfugiés par notre présence :

- La discussion des conséquences des actions possibles : le lien entre prise de parole publique et condamnation à mort des opérations en cours est fait par tous les acteurs qui s’opposent à la prise de parole sur les violences et l’utilisation des secours (au cours des discussions terrain-siège à MSF-H, puis plus tard à MSF-B) ; argument rhétorique, conviction intime, ou réalité bien pesée ? Toujours est-il que le lien est posé comme évident, automatique et non comme relatif au contexte, et ce faisant, un déplacement s’opère : ce n’est plus la nécessité ou la pertinence de communiquer eu égard à la gravité des informations recueillies qui est en débat, mais bien la volonté ou non de sacrifier les opérations en mettant en péril la sécurité des équipes ; les deux ne semblent pas être mises en balance. L’option d’une transmission confidentielle est donc d’emblée préférée par tous ceux qui participent à la discussion début avril, à l’exception de l’équipe ayant conduit la mission exploratoire. MSF-B va plus loin en s’opposant à la transmission, même confidentielle, du rapport Shabunda.

- La référence à l’identité ou au ‘mandat’ de MSF, lorsqu’elle est convoquée, commande de sérier les contenus qui relèvent ou pas de notre champ de prise de parole. L’objection « on n’est pas une organisation de droits de l’homme» (DirCom MSF-US) indique par défaut l’identité médicale de MSF, dont la légitimité à communiquer doit reposer sur des données médicales dûment vérifiées – ce qui, on l’aura noté, est devenu la position prégnante aujourd’hui. A l’inverse, MSF-F se réfère implicitement à un mandat humanitaire ici soumis à une torsion intolérable, justifiant de réagir immédiatement : « non seulement l’humanitaire n’est pas efficace mais en plus, l’humanitaire sert à tuer » (Resp. Juridique MSF-F).

- Le statut de la véracité face à celui de la conviction : comment s’effectue la balance entre exigence de validation d’une information très grave et bascule dans le sens d’une action radicale ? D’un côté, l’insistance sur ce qu’est une preuve (DirCom MSF-US) ou la critique du rapport Shabunda comme « très mal formulé » (DirOp MSF-B) renvoient à la double exigence de légitimité et de crédibilité, comprises comme dépendantes de la capacité à produire des chiffres, des éléments objectifs, validés. La coexistence paradoxale de la conviction que les faits décrits sont réels et des réserves sur la communication peut s’expliquer selon deux possibles axes : soit la peur d’avancer des informations qui pourraient être contestées (encore en référence à l’expérience désagréable de la querelle des chiffres, mentionnée par la DirCom MSF-USA) ; soit l’évaluation de la situation elle-même comme ne justifiant pas d’action radicale, ou pas à tout prix (MSF-B ne veut pas mettre en danger ses opérations à Kigali). De l’autre côté, à MSF-France, les faits décrits dans le rapport sont traités comme extrêmement graves. L’urgence à en prendre acte de façon radicale (alerter les autres sections, arrêter toutes les opérations avec l’AFDL, …) se présente comme une évidence – l’indignation que cela n’ait pas été le cas l’indique. En conséquence, le fait qu’ils ne soient pas chiffrables, plutôt que d’inciter à la prudence, exige au contraire que l’institution engage sa responsabilité (sa crédibilité) en les portant publiquement.

- La qualification de la gravité des faits décrits : la centralité de la question de la complicité dans la disparition des réfugiés pour MSF-F : à l’extrême opposé des positions de MSF-H et B, MSF-France se concentre sur le contenu de l’information, considéré pour ce qu’il est, comme fait prééminent: «cette information était au centre du combat que toutes les sections mènent depuis deux mois pour faire savoir que les réfugiés ne sont pas rentrés au Rwanda et qu’ils sont en danger dans la forêt» (Resp. juridique MSF-F). Ici, la protection des réfugiés est décrite comme la tentative de rendre visible la persistance du danger sur une population qui est soustraite à la vue, qui s’est évaporée dans la forêt, et à la disparition de laquelle la communauté internationale a voulu s’accommoder en éludant la question des réfugiés manquants : au-delà de la complicité directe à une politique de massacres à travers le rôle d’appât, c’est la complicité (par l’absence de réaction) à une invisibilisation, pré-requis à la disparition physique, qui est redoutée. Les faits décrits ne sont pas mis en balance avec d’autres éléments, d’où la prédisposition implicite à assumer les risques associés aux décisions opérationnelles et publiques qui en découleront.

- La relation aux acteurs, la topique de la démission de la communauté internationale: la nécessité perçue par MSF-F de ‘ne pas être complice’ semble également renvoyer à l’« intolérable» que serait, depuis la Bosnie et le Rwanda, la démission des Etats occidentaux face à des politiques criminellesDémission, précisément, en réaction à laquelle sera construite la notion de « responsabilité de protéger » à la fin des années 1990. Sur l’idée de l’‘intolérable de la démission’, on se réfère à une analyse avancée par Michel Feher sur les évolutions des polarités discursives dans lesquelles s’inscrit l’humanitaire. Sur la notion d’intolérable, on s’appuie sur l’important ouvrage de D. Fassin et P. Bourdelais (dir), Les constructions de l’intolérable, La Découverte, 2005, 228 p.. En ce sens, le «combat» sus-mentionné qui consiste à contester la version auto-satisfaite de l’histoire telle que racontée par la communauté internationale, de même que les dénonciations de «l’indifférence» de celle-ci (cf supra), sont autant d’efforts en vue d’empêcher que se perpétue cette démission – d’où l’importance capitale accordée aux informations récoltées et à leur diffusion publique dans le but de bousculer ces Etats. En revanche, à MSF-H, la position de la communauté internationale apparaît moins radicalement sous le prisme de la démission – et ce probablement en lien avec les préoccupations relatives à la sécurité et à l’opérationnalité. L’on observe ainsi, dans le plan d’advocacy confidentielle, un souci de sensibiliser et influencer des acteurs pris un par un, plutôt que de les dénoncer collectivement pour leur inaction.

- Le lien possible avec la structuration hiérarchique des différentes sections : dans cet épisode, à MSF-H, « les décisions ont vraiment été prises par le terrain » (Coordo explo Shabunda), c’està-dire ceux qui sur le terrain prônaient une communication silencieuse, et ont représenté la majorité. A MSF-France en revanche, c’est au niveau du siège que les décisions priment (en lien éventuel avec le fait que MSF-F est peu opérationnelle en comparaison des autres ?).


LA CRISTALLISATION DES POSITIONS : PERTE D’ACCÈS, MASSACRES AU PRÉSENT, DÉSACCORDS SUR LE TÉMOIGNAGE - FIN AVRIL

Fin avril, la polémique autour du témoignage sur les massacres est donc engagée. L’accès aux camps de Biaro et Kasese est perdu depuis le 21 ; les pressions internationales pour l’accès s’accentuent (Etats-Unis, ONU). Les deux logiques – celle des massacres et de l’humanitaireappât, celle de l’accès et de l’assistance à des réfugiés exsangues – se télescopent à ce moment pour MSF: les rumeurs de massacre dans les camps où l’on travaillait se précisent ; les massacres ont désormais lieu au présent, tangibles bien qu’à distance de possibles témoins.

Le 24 avril circule l’information que ces camps sont désormais vides : « où sont passés ces gens qui pour la plupart étaient incapables de marcher ? ». Il y a bien une « stratégie d’élimination des réfugiés » dont le « non-accès » est l’une des facettes (compte-rendu réunion task force Zaïre 24-25 avril).

Sur le terrain, au cinquième jour sans accès, le ton est celui de l’échec : c’est le « constat de l’impuissance des humanitaires (une fois de plus) et du HCR en particulier (…) ni le nombre ni le ton des dénonciations ne pourront compenser ce troisième échec : à chaque fois leur nombre est plus réduit et la faisabilité d’un rapatriement plus réduite ». D’où la « conclusion d’impossibilité d’opération », et l’incertitude sur les conséquences à en tirer : partir expose à « la question insupportable de l’absence au moment que les réfugiés seront redevenus accessibles » ; rester expose au non-sens, « sans avoir une garantie de même pouvoir sauver des individus » (sitrep coordo MSF-B à Kisangani, 25 avril).

Marlène, une volontaire MSF-B de retour de Biaro, témoigne le même jour au CA de MSF-France : « Les 8 tentes débordaient de gens qui se trouvaient dans un état de pré-cadavre (…) Pendant une semaine nous avons cru pouvoir faire quelque chose » « Puis les rebelles ont bloqué l’accès (…) Le samedi/dimanche, quand nous y sommes retournés, nous avons compté les cadavres. L’action médicale était devenue impossible. Il fallait faire autre chose : arrêter le travail et dénoncer ce qui était en train de se passer ».

Cette parole n’est pas majoritaire à MSF-B, ni sur le terrain ni aux échelons supérieurs : « Nous étions 32 expatriés et c’est une opinion qui n’était pas partagée. La majorité est restée sur place, dans une optique de ‘témoignage passif’ » ; quant à la coordination à Kisangani (qui, on l’a vu, se posait la question du retrait), elle prône finalement de rester pour ne pas abandonner les réfugiés. La volontaire s’en insurge : « Les responsables de MSF ont décidé de se taire, mais de rester sur place (…) Eh bien pour moi, cette forme de témoignage est absolument creuse (…) Regarder les massacres, aller compter les cadavres : cela ne constitue pas une véritable ‘protection’ des réfugiés » ; en effet « il y a de toute façon une stratégie délibérée de provoquer la mort du plus grand nombre ».

A MSF- F, ce témoignage qui exprime l’impuissance la plus extrême du fait de l’incapacité à donner du sens au geste médical même, vient conforter une position déjà en rupture avec celle des autres sections, et appuyer définitivement la conviction d’une politique systématique d’élimination, face à laquelle la prise de parole est impérative (c’est-à-dire qu’elle doit primer sur les opérations si c’est ainsi que se pose l’alternative) : « comment peut-on à la fois être convaincu que tout est fait pour liquider les réfugiés et y opposer un silent advocacy ? tout cela relève de la responsabilité collective de MSF et dépasse ce que l’on peut accepter de comprendre, même en cherchant à être constructif. Cette position a abouti au massacre de plusieurs milliers de personnes » (DirCom MSF-F). Un autre membre du CA affirme que « le silence a tué des dizaines de milliers de personnes». La tension entre présence et parole est questionnée : « On ne peut céder au terrorisme qui consiste à dire que la parole n’est plus possible parce qu’il y a des équipes sur le terrain » (Resp. Juridique) ; « Il faut arrêter d’opposer témoignage et présence » (DG MSF-F).

Le CA affirme que « la finalité prioritaire de l’action de MSF, qui est une logique de défense des populations en danger, doit guider notre action » et primer sur les logiques institutionnelles. Il vote la suppression du principe du veto, et se prononce contre le rapatriement au Rwanda.


AU TRAVERS DES DÉSACCORDS, LES CONTOURS PLUS PRÉCIS DU POSITIONNEMENT DE MSF-FRANCE

Le détail de ce débat du CA MSF-F nous fournit des éléments qui prolongent l’analyse faite plus haut sur les différents niveaux de lecture de la situation et de définition de la responsabilité. L’âpre critique de la politique de MSF-H et MSF-B par MSF-France a l’intérêt de préciser, a contrario, comment celle-ci conçoit son rôle.

Sans répéter ce qui a déjà été dit, nous soulignerons simplement que :

- le lien entre politique d’élimination et nécessité de parole publique transparaît à travers l’incompréhension de la position de silent advocacy des autres sections. L’opposition entre ‘témoignage passif’ (être présent, être témoin, être ‘auprès de’) et témoignage public (avec un objectif plus explicite de protection, d’alerte pour faire changer les choses) s’y dessine.

- l’argument de l’impact de notre action est mobilisé, de façon négative et accusatrice, dans le constat que font plusieurs personnes des conséquences désastreuses du silence. Si ce constat n’a pas valeur objective, il met en relief l’idée d’une responsabilité directe sur la vie des gens par des actions inappropriées ; les autres sections de MSF sont explicitement accusées d’avoir causé la mort de milliers de personnes par ce silence. L’on est renvoyé à l’idée (qui fut un slogan MSF) que si la parole ne sauve pas toujours, en revanche il est certain que « le silence tue ».

- le lien automatique entre parole et mise en cause de la présence est définitivement critiqué et contesté par les personnes-clés de MSF-F lors de ce CADans son Rapport moral lors de l’Assemblée générale de mai 1997, Ph. Biberson précisera cette position (voir l’extrait du rapport moral dans le document principal, Partie 2, section « face à la logique d’extermination »). (dans les documents précédents, il était plutôt ignoré, seule la prise de parole étant discutée). En revanche, pour la volontaire de MSF-B qui a témoigné, l’idée d’une exclusion mutuelle entre parole et présence est reconduite, mais avec des conclusions inverses de celles de sa hiérarchie : il fallait « arrêter le travail » et « dénoncer ».

- en somme, au cœur du débat se trouve bien le souci d’une action qui protège : la disqualification du témoignage passif, l’accusation d’être responsable de la mort de milliers de gens, le soulignement de la « défense des populations en danger » comme finalité prioritaire de l’action y renvoient directement, même si le mot de « protection » n’est que peu prononcé.

- l’on peut cependant lire des contenus différents derrière ce souci commun. Pour Marlène, la volontaire, c’est l’impossibilité de « faire quelque chose » (conduire une action médicale qui ait du sens) face aux massacres qui fait basculer du côté d’un « faire autre chose », « arrêter le travail » (dénoncer) ; il n’y a pas concomitance mais bascule d’un champ – le soin – vers un autre, celui de la protection (auquel elle se réfère en creux lorsqu’elle reproche au silence de ne pas constituer une « véritable ‘protection’ »). En revanche, pour les membres du CA qui s’expriment – et pour le président en particulier –, ré-affirmer que la logique de défense des populations en danger doit « guider notre action », c’est indiquer que le souci d’une action qui protège est au principe même de l’action : toute activité entreprise, qu’elle relève du soin ou de la prise de parole publique, ne prend sens qu’à l’aune de cette « finalité prioritaire ». En récusant la dichotomie entre soin et protection, l’opposition entre présence et parole, cette perspective fonde en même temps la disposition de MSF-F à prendre des risques sur l’opérationnalité (voire à la sacrifier) quand la situation le justifie – et c’est le cas, aux yeux des membres du CA, ce 25 avril. Il ne s’agit plus de bascule dans une autre logique, mais d’un équilibre différent entre diverses facettes d’une même logique, celle de la défense des populations en danger. On pourra objecter qu’au final, les conclusions sont les mêmes que dans le raisonnement de Marlène et qu’il s’agit là de subtilités, mais il nous semble que cette divergence de conception est présente dans bien des débats concernant la protection.

A la suite du tournant représenté par ce CA du 25 avril où les membres de MSF-F décident qu’à présent, rien ne peut plus justifier d’entraver la prise de parole publique, d’intenses désaccords continuent de se produire sur les conditions de cette prise de parole : les positions s’enflamment autour du respect des procédures en lien avec l’impact présumé sur la sécurité des équipes (crise entre MSF-B/H et MSF-F à la suite du CP de MSF-F du 26, qui parle de «politique d’extermination des réfugiés », diffusé sans avertir les autres sections). Il est à ce titre intéressant de souligner que précisément, la réalité constatée (par MSF-H elle-même) ne corrobore pas ces craintes sur la prise de parole : « il n’y a eu aucune menace contre les équipes MSF dans la région à la suite de ce message d’advocacy très fort [le rapport Shabunda, à la suite duquel les équipes étaient en passe d’être retirées] » (« news flash » MSF-H, 28 avril). Mais MSF-F demeure accusée de mettre en danger les équipes et soupçonnée de légèreté du fait de l’absence de personnel «MSF-F » sur le terrain. De façon surprenante, c’est pourtant en concordance avec la position soutenue par Paris que se prononce le Conseil International de MSF, réuni en comité restreint le 1er mai : « dans la situation actuelle, le témoignage doit avoir la priorité sur l’assistance directe ». Ce positionnement du CI n’empêchera pas la continuation des conflits entre les sections.


4 - MASSACRES OU RAPATRIEMENT? MAUVAISES SOLUTIONS, PERSISTANCE DES DIVERGENCES - FIN AVRIL-JUIN 1997

Les développements qui suivent mettent en jeu les mêmes difficultés, les mêmes décisions et les mêmes débats que ceux que l’on a explorés précédemment ; le fossé entre sections se creuse de façon accélérée autour de la prise de parole et des solutions prescrites.

Nous ne développerons pas plus avant les dissensions entre sections sur les rapports concernant les massacres. Signalons seulement qu’après le rapport Shabunda, c’est autour de la diffusion du rapport Fuites forcées, finalisé le 15 mai, qu’ont lieu de nouveaux accrochages. Après les fuites du rapport dans la presse française (le 20 mai, Libération titre « MSF accuse » en première page) puis dans les autres media, l’attention médiatique à la problématique de l’élimination des réfugiés rwandais atteint son point culminant sur l’ensemble de la crise des réfugiés. C’est aussi l’apogée des tensions inter-sections MSF ; le couple ambigu présence-parole continue d’être le nœud de la discorde entre MSF-F et les autres sections.

On insistera en revanche ici sur la question du rapatriement, qui prend une acuité particulière en mai avec la mise en œuvre concrète du processus, opérée dans des conditions catastrophiques. Chaque jour voit la situation s’aggraver pour les réfugiés encore en vie :

- Toujours maître du chaud et du froid, l’AFDL intensifie la pression sur les réfugiés : après les entraves à l’accès puis les massacres d’avril dans les camps-mouroirs du sud de Kisangani, l’AFDL semble décider d’en finir une fois pour toutes avec le problème des réfugiés et les critiques des acteurs humanitaires. Elle autorise le rapatriement au Rwanda, donne aussitôt un ultimatum de 60 jours au HCR pour qu’il le mette en œuvre (27 avril), puis entreprend de le mettre en œuvre elle-même (30 avril), prenant à nouveau de court les différentes agences humanitaires qui demandaient ce rapatriement depuis plusieurs semaines. Parallèlement, elle intensifie les mesures d’intimidation en direction des acteurs ayant une capacité de nuisance, à savoir les journalistes et les ONG bavardes (MSF): des représentants AFDL rendent visite à l’équipe de Kisangani, lui demandant de retirer ses déclarations publiques sur les massacres. Ceci donne lieu à la décision de MSF-H de faire «profil bas» sur la communication (massacres, responsabilité du Rwanda, impunité) et accroîtra d’autant les dissensions sur la sécurité avec MSF-F évoquées plus haut. Enfin, le 11 mai, l’AFDL déclare qu’elle donne dix jours aux ONG pour évacuer Biaro. Plus loin sur le chemin de la fuite, non loin du Congo- Brazzaville, la traque continue : le 13 mai, lors de la prise de Mbandaka où 40000 réfugiés toujours en fuite s’étaient rendus, plusieurs centaines d’entre eux sont massacrés.

- Le HCR s’est engagé sur la voie d’un rapatriement à tout prix : le 28 avril, sa présidente, Mme Ogata, déclare au Conseil de sécurité que lorsque la protection du pays d’asile (ici, le Zaïre) ne peut pas être garantie en raison du conflit ou de l’insécurité, on peut être amené à réaliser un rapatriement sous des conditions qui ne garantissent strictement ni le caractère volontaire, ni la sécuritéA l’été 1994, Mme Ogata s’était prononcée en faveur d’un rapatriement rapide et immédiat ; puis, sous la pression du département « protection » du HCR, elle avait tempéré son approche en déclarant que la volonté des réfugiés demeurait la clef du rapatriement. Pour une description précise des évolutions du HCR et de la problématique des réfugiés dans les Grands Lacs, voir Arnaud Royer, De l’exil au pouvoir, thèse de doctorat de Sociologie, Paris-I, mars 2006, en particulier pp 20-54 et 324-370 où est décrite la « primauté des intérêts sécuritaires et financiers sur la protection des populations ». L’auteur montre comment, en 1993-94, le rapatriement s’est imposé au HCR comme « la » solution, à la suite des difficultés financières rencontrées (exigence d’écourter le séjour des réfugiés dans les pays-hôtes), dans un contexte où les réfugiés étaient progressivement devenus un enjeu de sécurité et de cantonnement. Au sein de cette tendance ‘globale’, il décrit concrètement comment le HCR a intégré le retour forcé dans sa politique d’action au Zaïre en 1996-97.. Elle dénonce les entraves de l’AFDL au rapatriement ainsi que les tueries de réfugiés. Le 6 mai, alors qu’un convoi de réfugiés organisé par l’AFDL vers Kisangani dans des conditions déplorables aboutit au décès de 91 d’entre eux, découverts morts à l’arrivée du train, le HCR dénonce l’absence d’accès au camp de Biaro et de contrôle de l’évacuation. Cependant le rapatriement est en marche, avec 2000 à 2500 réfugiés évacués chaque jour vers le Rwanda. Ce sont 50 000 réfugiés qui seront rapatriés par voie aérienne entre mai et juin 1997.


ENTRE DIVERSES MAUVAISES SOLUTIONS, LA DISCORDE

Les sections MSF vont tour à tour se rassembler et se dissocier sur cette question du rapatriement, avec en toile de fond, plus vivaces que jamais, les déchirements autour de la communication sur les massacres.

Sur le terrain, des opérations sont montées dans les différents lieux où le rapatriement a lieu : il n’y a pas là matière à désaccord, il faut bien porter assistance aux réfugiés malades, exténués, là où ils sont, dans la zone au sud de Kisangani (camp de transit de Lula, près de Biaro – taux de mortalité de 70/10 000/jour… quand on sait que le seuil d’urgence est communément établi à 1/10 000/jour), dans les sites autour de Mbandaka, pour certains très difficiles d’accès ; puis au Rwanda même où les activités de MSF-B sont renforcées.

C’est sur les positionnements que se creusent les différences :

- MSF-France estime que le rapatriement n’est pas une solution, le Rwanda étant directement impliqué dans la politique d’élimination des réfugiés (cf la prise de position contre le rapatriement lors du CA du 25 avril sus-mentionné) : il faut donc dire « haut et fort qu’il ne faut pas que les réfugiés rentrent au Rwanda » (Resp. juridique MSF-F) et avoir une réflexion de fond en vue de trouver une solution. Selon cette responsable, la déclaration de Mme Ogata du 28 avril indique l’abandon par le HCR de ses principes fondateurs : dans ce virage « d’une gravité exceptionnelle », le HCR a institutionnalisé, à travers « une nouvelle doctrine », le fait de pouvoir sacrifier les prérequis du volontariat et de la sécurité à la nécessité du rapatriement (message Resp. juridique, 6 mai 1997). MSF-F prend position publiquement : le 3 mai, elle dénonce « l’opération médiatique » des rebelles zaïrois qui organisent « le rapatriement forcé » des réfugiés de Biaro pour « convaincre la communauté internationale que le problème est en train de se résoudre » (cité par l’AFP) ; puis elle « demande que les rapatriements soient immédiatement stoppés » (CP MSF-F du 7 mai).

- MSF-Belgique (qui est devenue entre-temps « back up section » en remplacement de MSF-H) demande d’emblée aux autres sections de ne pas suivre MSF-France. Sa position est que « MSF n’est pas contre le rapatriement, puisque c’est le seul moyen restant qui permette de sortir ces gens du piège de Kisangani et de Biaro et de les sauver » ; elle s’appuie sur le fait que des réfugiés ont eux-mêmes exprimé le souhait, quitte à mourir, de le faire au Rwanda. Elle a publié quelques jours plus tôt (le 5 mai, à la suite de la mort des 91 réfugiés) un communiqué décrivant la situation désespérée à Biaro et demandant à l’AFDL de créer des conditions acceptables pour le rapatriement. Par ailleurs MSF-B au Rwanda est « partenaire des autorités pour le tri médical dans les camps où transitent tous les réfugiés ». L’idée est d’essayer de « trouver un équilibre entre les observations critiques, la communication des informations humanitaires et l’advocacy afin d’essayer d’améliorer les conditions de déroulement du rapatriement » (point communication MSF-B, 7 mai).

Le 11 mai, cependant, les positions de MSF-F et MSF-B convergent autour du refus de l’ultimatum donné par l’AFDL aux ONG pour évacuer Biaro et de la demande d’un « accès sans entraves » (CP MSF-F, MSF-B, MSF-USA). Le 26, dans un CP commun, MSF-F et B demandent des moyens pour réinstaller des réfugiés se trouvant dans les zones marécageuses, très difficiles à assister, vers d’autres camps plus faciles d’accès. Mais dès le 28, à nouveau, les divergences réapparaissent : MSF-F, par la voix de son ex-président, fustige le HCR qui, « au lieu de faire valoir le droit d’asile et les garanties de protection des réfugiés au Rwanda même, s’empresse sous la pression internationale d’organiser ce rapatriement », renvoyant les réfugiés vers leurs « oppresseurs » qui « cassent du réfugié par milliers » (Le Monde du 28 mai). L’équipe MSF-B de Kinshasa est outrée par ces déclarations et prédit une détérioration immédiate de sa sécurité.

Pourtant, sur le terrain (Kisangani, Mbandaka près du Congo-Brazzaville, couvrant respectivement 5000 et 2000 réfugiés), il semble que les équipes constatent elles-mêmes les effets néfastes et les limites du processus de rapatriement tel que mis en œuvre par le HCR et l’AFDL: elles font face au zèle des officers du HCR se présentant dans les structures MSF à la recherche de patients à évacuer : « ce HCR mouche du coche a passablement agacé les médicaux MSF et exigeait une résistance quotidienne ». Des patients disparaissent effectivement, probablement emmenés par le HCR. Plus généralement, les « bases de ce transport (le terme est plus approprié [que celui de rapatriement, ndla]) restent malsaines » : menace directe ou indirecte sur les réfugiés, absence d’autre alternative proposée par le HCR (les réfugiés acceptant donc par résignation, fatigués de la traque et des attaques à répétition), transport des réfugiés vers une autre source de danger (ils demandent, inquiets, au personnel MSF si les humanitaires sont présents dans les communes au Rwanda où il y aurait « 300 à 400 arrestations par jour » selon le CICR)(rapport information officer, 31 mai 1997).

Le desk MSF-B continue cependant de penser que plutôt que de critiquer le HCR, MSF devrait se positionner avec lui comme « partenaires dans la crise des réfugiés », car tous sont dans le même embarras face à cette situation (document desk MSF-B, 5 juin 1997).


ELÉMENTS D’UN CONTENU, OU COMMENT PROTÉGER

Beaucoup d’éléments dans cette discorde concernant le rapatriement renvoient à des logiques déjà décrites précédemment, qu’il s’agisse des modalités de la prise de parole ou des critères d’arbitrage entre action médicale et action de lobbying. Dans tous les cas, ils révèlent un contenu différent autour d’une même préoccupation, sauver le plus de gens possibles. Face à une même situation et avec une préoccupation identique, comment expliquer des désaccords si aigus entre les deux sections ?

Nous prolongerons ici les remarques faites plus haut sur les variations autour du souci d’une action qui protège, en tentant de remonter aux motifs et manières d’agir. Nous ne cessons de le constater en déroulant cette histoire : les divergences entre MSF-F et MSF-B renvoient à l’opposition entre, d’une part, radicalité dénonciatrice, et de l’autre, pragmatisme-prudence (une tension dont on peut penser qu’elle court tout au long de l’histoire de MSF, divisant mais aussi traversant de façon mouvante les individus et les institutions). Cette opposition recouvre à la fois une analyse divergente et des façons de faire différentes, les deux étant probablement liées dans une causalité circulaire : les pratiques modelant le regard, et vice versa. Ici, au terme de plusieurs mois de cristallisation des positions, ces différences ressortent de façon particulièrement saillante :

- du côté de MSF-France, on observe une qualification globale de la situation comme politique d’élimination, dont on a identifié les responsables. La conséquence en est la perception d’un impératif de ‘faire quelque chose contre’ : dénoncer les responsables « pour tenter de mettre fin à l’abattage » (RM du président, mai 1997), se démarquer des politiques qu’ils mettent en œuvre ou qui les servent (à ce moment, les rapatriements). La parole dénonciatrice est donc espérée comme parole agissante en vue de la « défense des populations en danger », jusqu’à en être parfois la seule expression : « à plusieurs reprises, la dénonciation ou la prise de position a été le dernier rempart contre la perte de sens et peut-être la dernière façon d’être utile à quelque chose » (ibidem). Le recours à la parole est donc impérieux pour deux séries de raisons : externes (tenter d’influer sur la situation), et internes (tenter de préserver le sens de l’action). On remarquera cependant que l’on n’aboutit pas à une décision radicale de retrait du pays ; la position décrite ne semble pas exclure d’être présent et de tenter le maximum pour sauver des gens (soigner sur place), même si l’on a peu d’illusions sur la capacité à le faire, ce qui a sûrement un effet sur la radicalité adoptée.

- en face, MSF-Belgique, tout en étant probablement d’accord sur l’analyse générale, voit d’abord des situations concrètes, se trouve face à des problèmes précis à résoudre (probablement une conséquence de la présence sur le terrain). Il s’agit ici de tenter, de façon pratique, de ‘faire avec’ l’existant, d’influer sur les auteurs de violence afin qu’ils modèrent celle-ci, autorisent l’accès aux plus vulnérables, assouplissent les conditions qu’ils posent au rapatriement. Il s’agit également de collaborer avec les autorités en charge pour permettre que ce rapatriement se déroule le moins mal possible, à son point d’origine comme de destination. Elle souhaite donc établir un « dialogue » avec l’AFDL et considère le HCR ainsi que les autorités rwandaises comme des « partenaires ». On constate donc une appréciation différente des rôles et des capacités de chacun : dans cette optique, le HCR est perçu comme pouvant difficilement faire plus ; l’AFDL, comme pouvant être positivement influencé ; le Rwanda, comme un acteur rationnel et puissant, à ménager. En ce sens, l’opérationnel est premier, l’objectif est de sauver non pas les réfugiés mais des réfugiés pris individuellement, comme patients, et les interventions de MSF-B dans l’arène publique vont concerner non pas la dénonciation mais plutôt l’alerte sur les situations concrètes sur la base de descriptions circonstanciées à partir de données médicales. En lien avec l’idée qu’il y aurait une causalité circulaire entre analyse et pratique, l’on émettra à nouveau l’hypothèse que c’est en partie la volonté de demeurer opérationnel, présent, qui conditionne la perception des acteurs comme susceptibles d’être influencés et disposés à collaborer, une assomption sûrement questionnable concernant l’AFDL et le Rwanda.

On se permettra ici une remarque sur l’opposition entre dénonciation et prudence. Ainsi que la description des positions respectives de MSF-F et MSF-B nous semble l’illustrer ici, il nous apparaît que la posture dénonciatrice est généralement perçue comme plus ‘noble’ que la posture prudente, souvent associée à l’idée de concession, compromission ou timidité. Contre cette vision, nombreux sont ceux qui ont réhabilité la prudence, comme philosophie de l’action relevant d’une acceptation du réel, d’une morale du possible, à l’opposé de la posture morale tranchante, faisant fi du réel, dont relèvent l’indignation ou la dénonciationCf la notion philosophique de phronesis, ; voir Gilles Achache (dir.), La Prudence, éditions Autrement, Paris, 1996, 186 p.. Or il nous semble qu’aujourd’hui, précisément, c’est bien vers des pratiques marquées par la prudence – l’action sur le possible, concrètement, les prises de parole basées sur les faits médicaux, la description des situations et le moindre recours à des qualifications politiques – que semble tendre MSF-France, dix ans après l’épisode de la traque des réfugiés rwandais au Zaïre et les déchirements qu’il a suscités en termes de choix politiques autour de la protection.

Soigner avant rapatriement, vérifier les modalités d’accueil à l’arrivée, tenter d’atteindre les gens là où ils sont, empêcher le retour vers un lieu de danger, refuser le transport de personnes qui n’y survivraient pas, tenter de mettre un terme à tout le processus… : nous voyons bien qu’autour de la question du rapatriement – comme autour des dilemmes précédents – s’organisent, à partir de visions divergentes sur un ‘comment protéger les gens’, des discours et des pratiques en partie concordants, en partie inconciliables, et nécessairement irréductibles à une distribution simple de ce que seraient les ‘bonnes’ et les ‘mauvaises’ solutions.


EPILOGUE

DE LA CONSOLIDATION DES INFORMATIONS SUR LES MASSACRES AUX RATÉS DU RAPATRIEMENT…

En juin-juillet, les informations concernant les massacres se consolident avec un effort de recueil de témoignages en vue de retracer l’expérience vécue par les réfugiés pendant l’ensemble de leur fuite à travers le Zaïre. Ce recueil donne lieu à un rapport, intitulé Exactions et massacres commis contre les réfugiés sur le territoire de la République démocratique du Congo (18 juin 1997). Les désaccords se poursuivent entre ceux qui en questionnent la plus-value et ceux qui avancent une « responsabilité de faire connaître ce que les gens ont vécu ». Le rapport ne sera finalement pas rendu public, mais distribué à des organisations de défense des droits de l’homme.

Fin juin, MSF-B fait le point sur le suivi des rapatriements au Rwanda : c’est un constat sombre, où l’absence de protection des rapatriés apparaît clairement, sciemment causée par les autorités rwandaises – insécurité, absence dans les communes d’assistance nutritionnelle et sanitaire aux rapatriés, pourtant dans un état désastreux, attaques des communes où ils sont majoritairement installés, arrestations massives, impossibilité de suivi pour les ONG, absence d’accès à tout l’est du pays. Il n’est plus question d’autorités « partenaires » et la situation est qualifiée « d’humainement inacceptable ». MSF-B demande la protection et l’enregistrement des réfugiés, le volontariat, la séparation entre réfugiés et miliciens, une commission d’enquête, la fin de l’impunité, etc. (rapport desk MSF-B du 28 juin, CP et CA MSF-B du 11 juillet 97). Début juillet, le HCR fait lui aussi le constat du peu d’informations disponibles sur le devenir des réfugiés rapatriés au Rwanda ; pour autant, il se prononce en faveur de la poursuite du rapatriement, s’avouant incapable de protéger les réfugiés au Congo-Kinshasa même. Corrélativement, tant le HCR que MSF décident à propos des réfugiés encore cachés dans la forêt de « ne plus aller [les] chercher (…) car elle constitue leur dernière protection ». Ainsi, c’est bien encore un constat d’impossibilité de protection qui se fait jour, que ce soit par la présence, par l’action, dans le pays de refuge comme dans celui d’origine.

Au Congo-Brazzaville enfin, MSF-F constate que rien ne pourra être débloqué tant qu’une séparation entre ‘vrais’ réfugiés et ex-FAR n’aura pas eu lieu; de ce fait, en l’absence de danger vital, elle prévoit de mettre un terme à sa présence dès février 1998.


… OU L’HISTOIRE CLOSE SANS ÊTRE TERMINÉE

En juillet 1997, une enquête épidémiologique est lancée par Epicentre à la demande de MSF-F: il s’agit de documenter a posteriori les exactions qui ont été commises, avec une enquête de mortalité rétrospective auprès de réfugiés au Congo-Brazzaville – c’est l’une des premières du genre. Elle établit que « la distribution des événements qui se sont produits durant la fuite était la suivante : disparition : 59,5% ; assassinat : 19,7 »; « seuls 17,5% des membres des familles initialement présentes dans le Kivu avaient atteint le Congo ». Cette épidémiologie de la violence (ainsi qu’on la nomme depuis lors) permet d’identifier des pics de violence/mortalité, qui sont précisément les moments où MSF s’est vu empêcher l’accès aux réfugiés. Si avec cette enquête, il n’est plus question de protéger des gens, il y a cependant ici l’idée d’une ‘responsabilité de savoir et de faire savoir’ qui se prolongerait au-delà du présent, probablement en lien avec un réflexe spontané (témoigner comme devoir, comme ‘impératif moral’, pour empêcher la répétition) mais aussi avec l’enjeu précis qu’a constitué, tout au long de la crise, l’établissement des faits, des chiffres – cette ‘lutte de classements’ entre la version de MSF, c’est-à-dire l’existence de réfugiés en fuite et en danger pendant plusieurs mois, et une version officielle où il n’y avait pas de réfugiés manquants, mais seulement des tueurs en déroute. Le rapport, finalisé début septembre, ne sera cependant diffusé publiquement qu’en novembre, certaines sections l’ayant jugé peu fiable.

A la même période, le rapatriement forcé des quelques centaines de réfugiés encore présents au Congo-Kinshasa touche à sa fin, tandis que ni l’établissement des faits, ni celui des responsabilités avec la fin de l’impunité (demandée par MSF), ni des perspectives positives pour les survivants, ne semblent être en vue.

A l’automne 1997, plusieurs rapports sur les exactions sont publiés qui tentent de ramener l’attention sur cette crise (HRW, Amnesty); certains pointent les responsabilités, en particulier du Rwanda et des Etats Unis, dans les événements. MSF-Epicentre publie son rapport dans The Lancet et est auditionné à la Chambre des représentants. L’attention retombe petit à petit.

Enfin, la commission d’enquête de l’ONU (demandée par plusieurs agences, dont MSF, de façon répétée, et arrivée sur place en juin 1997) qui a produit un rapport accablant pour Kabila en juillet, voit son travail continûment et délibérément entravé. Elle finit par déclarer qu’elle abandonne en avril 1998.

L’histoire de la traque, qui est pour MSF une longue expérience de l’impuissance et de la tentative d’intervenir face aux violences, est bien en passe d’être close, tandis que ses ramifications nourrissent déjà de nouvelles crises, donnant lieu à de nouvelles interventions d’urgence de MSF, dans chacun des pays de la sous-région.