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Fabrice Weissman
Fabrice
Weissman

Diplômé de l'Institut d'Etudes Politiques de Paris, Fabrice Weissman a rejoint Médecins sans Frontières en 1995. Logisticien puis chef de mission, il a travaillé plusieurs années en Afrique subsaharienne (Soudan, Erythrée, Ethiopie, Liberia, Sierra Leone, Guinée, etc), au Kosovo, au Sri Lanka et plus récemment en Syrie. Il est l'auteur de plusieurs articles et ouvrages collectifs sur l'action humanitaire dont "A l'ombre des guerres justes. L'ordre international cannibale et l'action humanitaire" (Paris, Flammarion, 2003), "Agir à tout prix? Négociations humanitaires, l'expérience de Médecins sans Frontières" (Paris, La Découverte, 2011) et "Secourir sans périr. La sécurité humanitaire à l'ère de la gestion des risques" (Paris, Editions du CNRS, 2016).

L'assistance humanitaire a donc été la cible de multiples stratégies instrumentales émanant tant des acteurs militarisés que des acteurs non armés libériens. Qu'en résulte-t-il quant au rôle global de l'aide dans la dynamique de l'affrontement ? Au terme de cette rapide étude, il apparaît que si le dispositif humanitaire ne peut pas être considéré comme responsable de la prolongation du conflit, il n'en demeure pas moins à l'origine d'un certain nombre d'effets collatéraux — et notamment pervers au travers du renforcement des factions — qui appellent à la réflexion.


1. LA RESPONSABILITÉ DU DISPOSITIF DE L'AIDE DANS LA PROLONGATION DU CONFLIT

Suite aux multiples pillages, détournements, taxations, manipulations… dont ont été victimes les organismes d'aide, certaines voix se sont élevées — en privé du moins — pour stigmatiser un dispositif humanitaire considéré comme responsable de la prolongation du conflit. Ce discours a été tenu par quelques représentants des factions cherchant à se défausser de leurs responsabilités dans le développement et l'approfondissement de la crise libérienne. Mais nous l'avons également retrouvé chez certains interlocuteurs du monde humanitaire. Selon ces personnes, en se déversant dans telle ou telle zone, l'aide aurait permis aux factions de survivre tant sur un plan économique que politique — par le biais des mécanismes de légitimation —, et leur aurait donné au travers du pillage une finalité à court terme justifiant à elle seule la poursuite de la guerre. Poussé à l'extrême, ce raisonnement conduit à considérer le détournement de l'assistance comme à l'origine des moyens indispensables à l'affrontement armé, voire comme objectif ultime de celui-ci. En bref, l'aide serait responsable de la guerre.

Au terme de cette enquête, cette thèse ne paraît pas tenable. En premier lieu, il est clair que le conflit libérien repose sur une dynamique propre qui ne saurait se résumer au pillage et au détournement de l'aide humanitaire. Nous avons vu que la mobilisation des combattants s'ancrait dans une crise profonde de la jeunesse. Les fighters trouvent dans la vie militaire des rétributions matérielles — qui sont loin d'être exclusivement liées à l'aide —, mais aussi un statut, une forme de reconnaissance sociale jouant sur l'identification à des héros modernes et traditionnels valorisés au travers des activités guerrières. Quant aux chefs de factions, issus d'une même catégorie sociale — celle des premiers « natifs » à accéder à l'éducation supérieure et à des postes de responsabilité au sein de l'appareil d'Etat —, leur objectif final semble d'accéder au pouvoir étatique. Tous paraissent vouloir parvenir à la tête ou du moins au sein des hautes sphères d'un État libérien, maintenu dans ses frontières et reconnu par la communauté internationale. La perspective d'accéder aux ressources de l'aide bilatérale et autres opportunités d'enrichissement associées à l'État n'est sûrement pas absente de leurs motivations. Mais on peut aussi y déceler la quête de rétributions symboliques en termes de prestige, statut… Par conséquent, il ne fait pas sens d'affirmer que le pillage et la taxation de l'aide humanitaire constituent en définitive le principal moteur du conflit.

De plus, l'assistance n'est pas une composante indispensable de l'économie politique des factions. Quelle que soit son importance en termes de réseau logistique, d'approvisionnement en matériel stratégique (voitures, radios…) et en nourriture, elle permet surtout de réaliser des « économies » qui autorisent à affecter à d'autres postes les ressources tirées d'une économie clandestine, qui comme nous l'avons vu, est florissante. La production de grumes a connu une forte hausse après le déclenchement des hostilités, celle de caoutchouc n'a jamais cessé, de même que l'extraction d'or et de diamants. Par conséquent, les mouvements armés disposent de ressources alternatives à l'aide humanitaire, qui permettraient d'envisager le retrait de celle-ci sans grand danger pour la viabilité de leur économie de guerre. Preuve en est que certaines factions, comme le LPC, ont perduré bien qu'elles soient longtemps restées à l'écart des zones approvisionnées par l'aide internationale.

Enfin, il importe de prendre en considération les acteurs non militarisés de la scène libérienne. L'assistance n'a pas seulement été utilisée par les factions. Dans une certaine mesure, elle a également servi les stratégies des partis politiques qui refusent d'entrer dans la spirale de la violence et a donné quelques moyens à l'embryon de société civile qui sur le plan économique et social essaye d'échapper au contrôle des mouvements armés et à s'ériger en contre pouvoir. Par ses effets indirects, l'aide a également favorisé des dynamiques de pacification.

Ainsi, contrairement à l'idée répandue par certains responsables de factions cherchant à se défausser de leur responsabilité, et par des acteurs humanitaires qui par « péché d'orgueil » surestiment leur impact au point de se considérer à l'origine de la prolongation du conflit, l'aide n'est pas en tant que telle responsable de la perpétuation de l'affrontement armé. Tout au plus, peut-on émettre l'idée qu'elle fait échec à une régulation malthusienne en empêchant la guerre de cesser, faute de combattants. Mais c'est là le propre de toute intervention humanitaire dans des situations d'affrontement armé. Ce phénomène, qui n'est en rien propre au contexte libérien, fait partie des contradictions que par conviction les organismes d'aide choisissent d'assumer. Ceci étant, s'il est abusif de considérer l'aide comme responsable de la guerre, il est indéniable que celle-ci a généré un certain nombre d'effets pervers qu'il convient de prendre en considération.


2. LA RESPONSABILITÉ DU DISPOSITIF DE L'AIDE FACE AUX EFFETS PERVERS DE SON INTERVENTION

2.1. Des stratégies instrumentales aux effets pervers

Entrés sur la scène libérienne pour porter secours aux « populations en danger », les organismes d'aide ont été l'objet de multiples stratégies instrumentales ayant entraîné l'émergence d'effets « collatéraux » qu'ils n'avaient pas l'intention de provoquer. L'existence de ces conséquences induites est d'ailleurs un phénomène inéluctable. Au Liberia, certaines de ces conséquences n'entrent pas en contradiction flagrante avec la mission des acteurs humanitaires. L'appui incident à des partis politiques prônant la pacification du conflit, les retombées économiques indirectes licites des opérations d'assistance, l'aide à la structuration d'un embryon de société civile… ne cadrent certes pas avec le mandat de la plupart des organisations mais restent dans une certaine mesure « tolérables » au regard de leur objectif.

Mais tel n'est pas le cas de tous les effets induits. En effet, un certain nombre d'entre eux se sont avérés hautement « pervers » en raison des conséquences néfastes qu'ils ont fait peser sur les populations théoriquement « bénéficiaires ». De fait, l'utilisation récurrente de mécanismes d'orientation, de taxation, de pillage, de récupération symbolique a largement contribué au renforcement des factions, principales responsables de la crise endurée par les civils. Ces pratiques ont permis de soutenir l'effort de guerre des mouvements armés et de les doter de ressources stratégiques (réseaux d'approvisionnement et de soutien logistique, voitures, radios…) ; d'encourager la mobilisation des combattants en leur donnant accès à certaines rétributions (nourriture, soins, médicaments, bien pillés…)  ; de renforcer le pouvoir des leaders factionnels sur leurs troupes ; de raffermir l'emprise des factions sur les populations civiles ; de conforter les processus de légitimation politique nationale et internationale des mouvements. Par ailleurs, les stratégies déployées par ces derniers ont réduit d'autant la quantité de secours parvenant finalement aux personnes ciblées et ont donné lieu à de nombreuses exactions contre les populations civiles : concentration par la force dans des zones déterminées pour attirer l'aide humanitaire, multiplication des violences pour extorquer les biens distribués…

Dès lors, une partie des effets collatéraux dits «  pervers » entrent en contradiction flagrante avec la mission d'assistance pour laquelle les organisations humanitaires sont censées intervenir. On peut même se demander si à un certain point, l'aide ne se retourne pas contre ses bénéficiaires. L'émergence de cette problématique montre que pour les organismes qui entendent rester fidèles à leur engagement, il est plus que jamais indispensable dans le contexte libérien de mesurer avec précision le ratio « effets bénéfiques/effets pervers » associé à la mise en place de leurs opérations. Il est difficile de savoir ce qu'il en est globalement pour l'ensemble des opérations d'assistance. La réponse à une telle question supposerait une étude au cas par cas analysant également et avec précision les bénéfices perçus par les populations. On peut néanmoins supposer, en raison de l'importance et du caractère structurel des détournements de nourriture — comparés au pillage massif mais épisodique des moyens logistiques —, que les organismes impliqués dans l'aide alimentaire sont plus susceptibles de voir les effets pervers l'emporter, que les organismes impliqués dans le secteur de la santé.

En attendant d'avoir des éléments de réponse plus précis, on peut d'ores et déjà essayer de savoir quelle est la responsabilité des acteurs humanitaires dans l'émergence et le développement de ces effets pervers.


2.2. La responsabilité des organismes d'aide à l'égard des effets pervers

Jusqu'à maintenant, nous n'avons envisagé les acteurs humanitaires que comme des éléments passifs, victimes de stratégies instrumentales des factions. Or, la situation est plus complexe. Le dispositif humanitaire est lui-même animé d'une propre dynamique qui l'a amené à essayer de résister aux tentatives de manipulations, mais qui est aussi parfois entré en résonance avec celles-ci. Encore une fois, nous ne proposons ici que des pistes de réflexion. Une étude approfondie reste à entreprendre sur la logique de fonctionnement des acteurs humanitaires.

Afin de limiter les mécanismes d'orientation des flux, de taxation, de pillage, de récupération symbolique… et les effets pervers qui y sont associés, certaines organisations ont individuellement ou collectivement cherché à résister en mettant en place des procédures d'intervention plus ou moins rigoureuses. En août 1995 notamment, sous l'impulsion de MSF et du DHA, la quasi-totalité des organismes d'aide ont signé un document définissant les principes et les protocoles applicables à leurs opérations.« Humanitarian Assistance in Liberia : Principles and Protocols for Operation. » Annexé au 1996 United Nations Consolidated Inter-Agency Appeal for Liberia, pp. 31-35.

Respecté à la lettre par l'ensemble des agences, ce code aurait certainement pu faire obstacle à un grand nombre des stratégies instrumentales développées par les factions. Après avoir rappelé les principes de base de leur action, le document engageait les organisations humanitaires à respecter certaines règles : ciblage étroit des opérations en fonction des besoins effectivement constatés ; liberté d'accès aux victimes indépendamment de contraintes d'ordre militaire et politique  ; limitation des escortes civiles et armées par de strictes conditions  ; refus de payer toutes sortes de taxes (notamment aux check-points) en dehors de la juste rétribution de services rendus ; ferme refus de laisser les factions mettre en cause l'intégrité physique et matérielle des missions ; enfin, engagement solidaire des organisations humanitaires à respecter et à faire respecter collectivement ce code de conduite afin d'opposer un front commun aux factions.

Malheureusement, à l'instar des précédentes actions collectives — lettres de protestation aux leaders factionnels après les pillages, mécanismes de coordination… —, ce protocole ne sera quasiment pas respecté par la plupart des organisations d'assistance qui se plieront aux conditions de travail imposées par les mouvements armés. L'éclatement du dispositif de l'aide en une multitude d'acteurs extrêmement diversifiés, tant par leur engagement éthique, leur mandat, leur professionnalisme, que leur indépendance financière et la personnalité de leur représentants, n'est pas étrangère à cet échec. En effet, il est extrêmement difficile de réunir sur une base opérationnelle commune des organisations ne poursuivant pas le même objectif. Comme nous l'avons vu, un certain nombre d'organismes confessionnels sont présents au Liberia, officiellement avec un mandat d'assistance, mais souvent animés par une volonté de prosélytisme religieux. Dans les faits, des organisations font souvent primer leur mission « évangélisatrice » sur leur action humanitaire. C'est pourquoi elles n'accordent pas la même gravité aux tentatives de manipulation. Dès lors que leur objectif est de convertir les populations, peu importe que l'assistance qu'ils apportent — qui à la limite n'est qu'un outil au service de leur projet missionnaire — soit détournée de façon massive ou pas. Cette divergence d'engagement ne les incite pas à respecter un code d'intervention défini en fonction de critères d'opérationalité humanitaire, registre qui leur apparaît, dans une certaine mesure, secondaire.

De plus, les organisations d'assistance sont loin d'avoir toutes acquis le même degré de professionnalisme, que ce soit en termes d'évaluation des besoins, de procédures de monitoring, de méthodes d'intervention ou d'analyse du contexte. Par politique opérationnelle, certains organismes utilisent, par exemple, un maximum de personnel national à des postes stratégiques — enregistrement des bénéficiaires, gestion des stocks, organisation de la distribution… — sans mettre en place de procédures de contrôle ou d'appui permettant de limiter les risques de pression sociale ou physique sur les employés locaux. Or, dans le contexte de pénurie et d'insécurité qui caractérise le Liberia, ces risques sont considérables. De même, certaines agences semblent dépourvues de rigueur, ou en tout cas d'outils techniques, leur permettant d'avoir une image exacte des besoins, une nette conscience de l'enjeu politico-militaire que représente leur intervention et des tentatives d'instrumentalisation auxquelles elles ont à faire face. Adhérant par principe au code de conduite mentionné plus haut, ces organisations, par manque de professionnalisme, sont parfois incapables de s'y tenir.

Par ailleurs, les organismes n'ont pas toujours une autonomie financière leur permettant de résister aux pressions des bailleurs de fonds qui les poussent à intervenir et aux manœuvres des acteurs libériens. Pour sauver des programmes, ils sont parfois obligés d'agir dans des conditions qui contredisent les règles définies dans les protocoles communs.

Enfin, il importe de prendre en considération l'équation personnelle des individus qui participent au opérations d'assistance. Il existe au sein des appareils financeurs comme des agences opérationnelles, des acteurs qui, pour des raisons personnelles, sont enclins à faire le jeu des factions. Si les cas de corruption ou en tout cas d'utilisation du dispositif de l'aide à des fins d'enrichissement individuel sont relativement rares,Cf. L'affaire "Derosen", possesseur de mines de diamants dans le Lofa et faisant du "transport humanitaire" dans la même région (à préciser). il est déjà plus fréquent d'observer des phénomènes d'engagement partisan. Bien que ces dynamiques individuelles restent marginales, elles montrent que la faiblesse du dispositif humanitaire face aux tentatives d'instrumentalisation des factions ne tient pas seulement à des carences institutionnelles, mais est parfois liée à des trajectoires personnelles qui pour des raisons politiques, affectives ou économiques, facilitent le jeu des mouvements armés.

Les failles liées à l'éclatement du dispositif de l'aide ont en outre été renforcées par l'importance grandissante des logiques d'appareils au sein des organismes d'assistance, générant une concurrence délétère entre ces derniers. En effet, le boom de l'humanitaire a engendré un alourdissement bureaucratique des appareils en charge de sa gestion — tant du côté financeur que du côté opérateur —, l'émergence d'une multitude de nouvelles organisations, et surtout une dérive institutionnelle plus ou moins avérée selon les acteurs. Parallèlement au développement des moyens d'intervention, des logiques d'auto-finalisation ont vu le jour, tendant à faire primer la croissance des appareils humanitaires en tant que tels sur leur action. Il n'est pas rare que certaines ONG et agences onusiennes cherchent avant tout à « faire du chiffre », à accumuler des budgets, à grossir coûte que coûte leur mission, quel que soit le résultat concret de leur intervention. Pour reprendre les termes de Rony Brauman, l'institution tend parfois à devenir une « valeur » au lieu de rester un « outil » au service des populations bénéficiaires. Cette dérive devient particulièrement perverse lorsque, côté financeur, on trouve des acteurs soumis à de multiples pressions bureaucratiques et politiques, qui pour ne pas rester avec des budgets non dépensés, sélectionnent leur partenaire opérationnel en fonction de leur « capacité d'absorption ». Le dispositif humanitaire se transforme alors en un système clos, complètement renfermé sur lui-même, dans lequel les contraintes internes, mais surtout les stratégies de croissance institutionnelle, deviennent plus déterminantes que l'accomplissement de la mission d'assistance.

Certes, la situation au Liberia est loin d'être aussi caricaturale. Néanmoins, un certain nombre de signes indiquent que le dispositif humanitaire tend vers cette dérive, favorisant du même coup les stratégies instrumentales des factions. Cette tendance est perceptible dans la concurrence qui a vu le jour entre les deux principaux financeurs — USA et Union Européenne — mais surtout entre les organismes opérationnels. Afin de « prendre le marché » dans certaines régions, des organisations n'ont pas hésité à baisser leurs standards opérationnels. Ainsi, fin 1994, alors que le CICR avait évacué les zones NPFL et posé des conditions très strictes à un éventuel retour pour protester contre les pillages massifs, les détournements et le harcèlement dont avaient été victimes ses équipes, LWS se réimplante à sa place en acceptant d'importantes pertes en ligne : l'organisation passera par des intermédiaires locaux « conciliants » à l'égard des factions et acceptera qu'une partie de son assistance aille directement aux mouvements armés en échange de leur autorisation d'accès à la zone. Officiellement justifiée par l'ampleur des besoins, cette opération participe indéniablement d'une stratégie d'implantation renvoyant à une volonté de « faire du chiffre », quels qu'en soient les effets pervers. Ce type de comportement réduit à néant les efforts entrepris par les autres organisations humanitaires pour imposer aux factions le respect d'un « espace humanitaire » garantissant l'efficacité de leur intervention. A de nombreuses reprises, les mouvements armés ont joué de cette concurrence inter-ONG pour mettre en œuvre leurs stratégies instrumentales, sachant très bien que si une organisation se retirait, il en trouverait une autre pour la remplacer.