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Fabrice Weissman
Fabrice
Weissman

Diplômé de l'Institut d'Etudes Politiques de Paris, Fabrice Weissman a rejoint Médecins sans Frontières en 1995. Logisticien puis chef de mission, il a travaillé plusieurs années en Afrique subsaharienne (Soudan, Erythrée, Ethiopie, Liberia, Sierra Leone, Guinée, etc), au Kosovo, au Sri Lanka et plus récemment en Syrie. Il est l'auteur de plusieurs articles et ouvrages collectifs sur l'action humanitaire dont "A l'ombre des guerres justes. L'ordre international cannibale et l'action humanitaire" (Paris, Flammarion, 2003), "Agir à tout prix? Négociations humanitaires, l'expérience de Médecins sans Frontières" (Paris, La Découverte, 2011) et "Secourir sans périr. La sécurité humanitaire à l'ère de la gestion des risques" (Paris, Editions du CNRS, 2016).

Comprendre quel a pu être l'impact des opérations d'assistance sur la dynamique du conflit libérien suppose, en bonne logique, que l'on cerne tout d'abord les principales caractéristiques des interventions humanitaires menées dans le pays. Quel est le volume et la nature des ressources mobilisées en faveur du Liberia (1), par qui, où, et comment ontelles été mises en œuvre (2) et quelle est l'importance relative de cette aide (3) ? Telles sont les trois questions auxquelles nous tenteront d'apporter une réponse sommaire.Le fonctionnement du dispositif de l'aide n'étant pas le point central de notre problématique, nous nous bornerons ici à décrire les grandes tendances qui le caractérisent. Une étude plus détaillée est possible mais elle n'a pas été entreprise faute de temps. dans cette section. (NB : cette partie étant relativement aride et fastidieuse, le lecteur désireux d'effectuer une lecture rapide pourra se contenter des résumés qui figurent à la fin de chaque sous-section).


1. PANORAMA FINANCIER

Étonnement, il est extrêmement difficile de savoir quel est le montant global des sommes allouées au Liberia au titre de l'assistance humanitaire. Face à l'absence de données synthétiques fiables (1.1.), nous avons dû nous focaliser sur l'aide des deux principaux bailleurs (1.2.).


1.1. L'absence de données synthétiques fiables

1.1.1. Les sources disponibles

La multiplicité des acteurs de l'aide et les limites de leur transparence rendent particulièrement délicat l'établissement d'une comptabilité d'ensemble recensant de façon exhaustive le volume financier des opérations de secours. Trois organismes se sont néanmoins livrés à l'exercice : l'OFDA (bureau en charge de l'aide humanitaire d'urgence au sein de l'agence américaine pour le développement), le Département des Affaires Humanitaires de l'ONU (DHA) et le Comité d'Aide au Développement (CAD) de l'OCDE.

Tableau 1.1. ESTIMATIONS DU MONTANT GLOBAL DE L'AIDE À DESTINATION DU LIBERIA (USD)

  1990 1991 1992 1993 1994 1995
Estimation OFDACrise libérienne (y compris l'aide aux réfugiés résidant dans les pays voisins) Source : OFDA Annual Reports. 63 635 955 151 868 674 - - - -
Estimation DHALiberia stricto sensu sauf exception (une partie de l'aide alimentaire comptabilisée est destinée aux réfugiés libériens). Source : DHA. - - - 16 655 447 102 914 352 85 386 502
Estimation OCDE (APD)Aide apportée au Liberia stricto sensu et aux réfugiés libériens l'année qui suit leur exode. Source : Rapport du CAD, 1994 et 1995. 112 100 000 158 000 000 118 900 000 122 900 000 63 500 000Sauf aide multilatérale canalisée par le PAM. -
Total aide USA et UEAide totale déclarée par les États-Unis et l'Union Européenne. Cf. infra commentaire sur les sources.

200 115 563

82 195 063 85 007 019 115 532 019 84 421 216

 

Pendant plusieurs années, l'OFDA a tenté de recenser l'ensemble des opérations d'aide humanitaire dans les situations déclarées comme « Disaster » par l'administration américaine. Bien que présentant de nombreuses imperfectionsRisque de double comptage des sommes qui apparaissent à la fois aux chapitres financeurs, opérateurs principal, partenaires opérationnels...; manque d'exhaustivité dû à l'absence de prise en compte des contributions en nature... Pour plus de précisions, cf. BORTON (John). - « Recent Trends in the International Relief System ». - in Disaster, volume 17, n°3, 1993, pp. 187-201., cette comptabilité était considérée par les spécialistes comme « l'unique source d'information susceptible de donner un ordre de grandeur des ressources véhiculées au travers du système international de l'aideIdem, p. 189.. » Malheureusement, l'OFDA a stoppé son effort de recensement global après 1991. Désormais, ses rapports annuels ne tiennent compte, dans le meilleur des cas, que de l'ensemble de l'aide apportée par le gouvernement américain, et ne comptabilisent, bien souvent, que les seuls apports de l'OFDA. Les données intéressant le Liberia ne sont donc disponibles que pour 1990 et 1991. Elles concernent l'aide d'urgence pour l'ensemble de la crise libérienne et intègrent de ce fait l'assistance destinée aux réfugiés vivant dans les pays voisins.

Le DHA a également pour mission — dans le cadre de sa fonction de coordination de l'activité humanitaire des agences de l'ONU —, de recenser l'ensemble des opérations de secours menées dans les pays où il intervient. Bien que ses données permettent d'établir un bilan détaillé par pays donateur, canaux de distribution, nature des contributions, voire secteurs d'intervention (cf. tableaux 1.2. et 1.3.), les chiffres du DHA doivent être considérés avec précaution. Il n'a été opérationnel au Liberia qu'à partir de 1994 — ce qui explique la faiblesse des montants enregistrés en 1993 —, il ne comptabilise que les interventions spontanément portées à sa connaissance.Preuve, parmi d'autres, de ce manque de rigueur, le DHA ne comptabilise que 39,9 millions USD d'aide américaine en 1995 alors que l'OFDA en déclare au minimum 57,3. et ne tient quasiment pas compte des ressources propres mobilisées par les ONG. Par ailleurs, son recensement intègre une partie de l'aide alimentaire destinée aux pays de la sous-région déstabilisés par la crise libérienne.

Restent les traditionnels rapports du Comité d'Aide au Développement (CAD) de l’OCDE. Ceux-ci permettent d'avoir une idée de l'aide publique au développement (APD)Est considérée comme APD « l'ensemble des apports de ressources qui sont fournis aux pays en développement et aux institutions multilatérales par des organismes officiels et qui répondent aux critères suivants : être dispensés dans le but essentiel de favoriser le développement économique et l'amélioration du niveau de vie dans les pays en développement ; revêtir un caractère de faveur et comporter un élément de libéralité d'au moins 25 %. » versée par ses membres,Les pays du CAD comptabilisés sont : Australie, Autriche, Belgique, Canada, Danemark, Finlande, France, Allemagne, Irlande, Italie, Japon, Luxembourg, Pays Bas, Nouvelle-Zélande, Norvège, Portugal, Espagne, Suède, Suisse, Grande-Bretagne, États-Unis.les organismes multilatéraux et les principaux donateurs arabes. Les chiffres globaux comptabilisent à la fois l'aide d'urgence et l'aide structurelle mais ne tiennent compte que des contributions des organismes officiels, laissant de côté les fonds privés canalisés par les organisations non gouvernementales. L'aide aux réfugiés libériens n'est en théorie comptabilisée que la première année qui suit leur arrivée dans le pays d'accueil. Par ailleurs, l'estimation de 1994 ne tient pas compte de l'aide versée par l'intermédiaire du PAM, ce qui explique l'importante baisse enregistrée cette année-là, qui ramène l'APD à un niveau deux fois inférieur à l'assistance combinée des États-Unis et de l'Union Européenne. Seule banque de données permettant d'avoir un suivi chronologique, les rapports de l'OCDE ne délivrent qu'une estimation approximative des montants annuels de l'aide à destination du Liberia proprement dit.

1.1.2. Des données peu exploitables

Ainsi, les sources disponibles présentent de nombreuses limites : définition fluctuante de la notion d'aide — les unes ne prennent en compte que l'aide d'urgence, les autres intègrent l'aide structurelle —, manque d'exhaustivité — tenant soit aux défaillances des systèmes de collecte de données, soit à l'absence de véritable prise en compte des ressources propres des ONG, soit aux deux —, variations de l'assiette géographique — certaines sources se focalisent sur le Liberia, d'autres sur la crise régionale, d'autres encore mêlent les perspectives —, etc. De plus, le manque de suivi chronologique et l'hétérogénéité des sources ne permettent pas d'apprécier l'évolution dans le temps de l'importance des secours.

Graphique 1.1. ESTIMATIONS DE L'AIDE HUMANITAIRE
AU LIBERIA (Millions USD) 1990-1995

graphique

Il est tout juste possible de situer le montant global de l'assistance versée à l'intérieur du Liberia aux alentours de 130 millions de dollars par an. Il semblerait que ce volume soit resté à peu près stable ces six dernières années à l'exception de 1991 qui, apparemment, aurait vu une augmentation sensible des montants. Notons, que l'assistance débloquée en faveur de l'ensemble de la région ouest-africaine était jusqu'au déclenchement de la crise rwandaise, la plus importante d'Afrique. À partir de 1992, les organisations humanitaires semblent avoir rencontré des difficultés croissantes pour mobiliser des fonds. La concurrence de la Somalie, de l'ex-Yougoslavie, du Rwanda… associée à la faible couverture médiatique du conflit ont suscité un relatif désintérêt des bailleurs de fonds à l'égard de la guerre libérienne. Par ailleurs, en marge des opérations d'assistance proprement dites, 1,1 million de dollars par an aurait été débloqué en faveur de l'UNOMILSelon le Département d'information publique des Nations unies. En fait, il semble que le budget de l'UNOMIL soit beaucoup plus important. Le dix-septième rapport du Secrétaire général sur l'UNOMIL (mai 1996) demandait 7,4 millions de dollars pour financer la mission d'observation de juin à août 1996 seulement.

S'il est difficile d'atteindre un degré de précision supérieur à partir d'une analyse globale au niveau national, il reste possible d'obtenir des informations légèrement plus fines en se focalisant sur l'aide octroyée par les deux principaux financeurs.


1.2. L'aide des principaux bailleurs

La majeure partie de l'aide au Liberia émane des États-Unis et de l'Union Européenne. Malheureusement, il n'existe pas d'analyses détaillées de la politique de financement de ces deux bailleurs et nous avons dû recouper plusieurs sources afin d'avoir une idée des principales caractéristiques de leur assistance. Dans les tableaux qui suivent, le montant global de l'aide correspond aux déclarations officielles des deux financeurs mais le décompte par canaux de mise en œuvre et secteurs d'intervention résulte de notre propre évaluation à partir des données fournies par les administrations concernées.

Note sur les sources statistiques et leurs limites. Les chiffres qui suivent sont le fruit d'un traitement statistiques des données fournies par l'OFDA (Annual Reports et Commodity/Service Report) et le bureau de coordination de la Commission européenne à Monrovia (EC Aid to Liberia 1990 to 1995). Ils doivent être considérés avec précaution dans la mesure où, par delà les risques d'erreurs de calcul de notre part, les données financeurs souffrent souvent d'incohérences et de lacunes. En particulier :                                         - Les estimations globales du montant de l'aide sont parfois approximatives (la Commission de Bruxelles évalue l'aide européenne entre 1990 et 1991 à environ 50 millions d'ECU) et discordantes (les rapports annuels de l'OFDA et le service statistique de l'OFDA donnent des évaluations légèrement différentes du montant total de l'aide américaine — 48,5 millions USD contre 50,3 millions USD en 1990 par exemple).       - Le détail par projet financé ne rend pas compte de la totalité des fonds dépensés (entre 1992 et 1995, l'Union Européenne affirme avoir dépensé 102,9 millions d'ECU mais la somme des financements par projet n'atteint que 86,3 millions d'ECU).                                                                                                                        - L'assise géographique des évaluations est variable. En principe, les chiffres donnés par les bailleurs de fonds concernent l'aide versée à l'intérieur du Liberia. Cependant, leur recensement intègre souvent des lignes budgétaires consacrées à la crise libérienne dans son ensemble, ce qui conduit à comptabiliser l'aide distribuée aux réfugiés résidant en Guinée, Côte d'Ivoire, Sierra Léone... NB : C'est notamment le cas pour l'aide alimentaire américaine.                                                                                                                    - En revanche, l'aide apportée annuellement, sans affectation précise, à des institutions comme le CICR, le HCR... et dont une partie est de fait consacrée au Liberia, n'entre pas dans le recensement.                          - Il arrive que, d'une année sur l'autre, le degré de précision des rapports financiers ne soit pas le même. Afin de permettre un suivi chronologique, nous avons parfois été obligés d'effectuer des projections reposant sur des hypothèses peu assurées (pour connaître la part de l'aide alimentaire américaine canalisée par des ONG en 1992 et 1993, nous avons postulé que la décroissance du pourcentage octroyé à l'organisation CRS était linéaire).                                                                                                                       - Enfin, les statistiques financeurs n'opèrent pas elles-mêmes un découpage selon les critères qui nous intéressent. Nous avons dû construire nos propres catégories pour connaître la répartition des fonds par secteurs d'intervention et canaux de mise en œuvre. Le décompte que nous proposons est largement approximatif dans la mesure où il repose sur le descriptif sommaire des projets financés. Encore une fois, il ne s'agit donc que d'une « estimation ».
Par ailleurs, pour les besoins de la comparaison, les données en ECU ont été converties en dollars courants sur la base du taux de change moyen annuel enregistré par la BFCE.

.

1.2.1. Une aide globale d'environ 100 millions de dollars par an

Entre 1990 et 1995, les États-Unis et l'Union Européenne ont versé près de 600 millions de dollars d'aide humanitaire au Liberia, soit 100 millions de dollars par an en moyenne. Pour sa part, la Commission a donné 200 millions de dollars (150 millions d'ECU). Cette aide se répartit ainsi : 62,5 millions USD (50 millions d'ECU) pour l'ensemble de la crise libérienne de 1990 à 1991 et 135 millions USD (103 millions d'ECU) pour le Liberia stricto sensu de 1992 à 1995. Néanmoins, les documents transmis par l'Union Européenne ne permettent de connaître la destination année par année que de 84 % de ces fonds, ce qui explique que le total 1990-1995 soit supérieur à la somme des chiffres annuels.

Tableau 1.4. VOLUME GLOBAL DE L'AIDE AMÉRICAINE ET EUROPÉENNE AU LIBERIA (USD)

  1990 1991 1992 1993 1994 1995 1990-95
Total aide UE/USA

200 115 563

82 195 063 85 007 019 115 532 019 84 421 216 599 637 367
Aide américaine 50 295 572 87 319 991 69 441 091 57 361 734 77 597 667 57 332 312Chiffres au 21 septembre 1995. 399 348 367
Aide européenne

62 500 000Crise libérienne dans son ensemble (y compris l'assistance aux réfugiés des pays voisins).

12 753 972 27 645 285 37 934 352 27 088 904 200 289 000Le total 1990-1995 est supérieur à la somme de chaque année, la Commission n'ayant enregistré l'affectation annuelle que de 86 millions d'ECU sur 103 millions (soit 84 % du total). Tous les chiffres concernant l'aide européenne mentionnés plus bas reposent sur l'analyse de ces seuls 84%.
Ratio USA/UE

2,2

5,4 2,1 2,1 2,1 2,0

 

Tableau 1.5. AIDE TOTALE AU LIBERIA DE L'UNION EUROPÉENNE DE 1992 À 1995 (ECU)

Programmes de réhabilitation 20.000.000 ECU
Aide aux réfugiés / déplacés (art. 255, Lomé IV) 8.727.432 ECU
Assistance humanitaire (art. 254, Lomé IV) 24.390.022 ECU
Aide alimentaire 45.300.000 ECU Outils et semences 4.474.950 ECU
Aide européenne totale de janvier 1992 à décembre 1995 102.892.404 ECU

Quant aux États-Unis, ils avaient versé 400 millions de dollars au 21 septembre 1995 — sans compter l'assistance fournie aux forces de maintien de la paix régionales et aux observateurs internationaux de l'ONU. En moyenne, l'aide américaine est deux fois supérieure à l'aide européenne, situation largement due à l'ampleur des secours alimentaires débloqués par Washington.

1.2.2. Une aide essentiellement alimentaire

En effet, le tableau 1.6. et le graphique 1.2. montrent clairement que les subventions octroyées par l'Union Européenne et les USA sont d'un ordre de grandeur comparable. Sur la période 1992-1995, l'aide financière de la Commission est même supérieure à celle des États-Unis (50 millions USD contre 46). Par contre, l'aide alimentaire de Washington dépasse largement celle de Bruxelles (216 millions USD contre 55 millions entre 1992 et 1995), expliquant qu'en moyenne, l'assistance américaine soit deux fois supérieure à celle des Européens. Plus généralement, il apparaît que l'aide en nature (nourriture) représente près des 3/4 des secours octroyés au Liberia. Cette proportion s'élève même aux 5/6 pour les États-Unis dont 90 % de l'aide distribuée en 1995 était alimentaire. Le partage est plus équilibré pour l'Union Européenne qui verse la moitié de son assistance sous forme de subventions.La prédominance de l'assistance alimentaire est confirmée par le DHA qui estimait à 75 % en 1995 la part de l'aide en nature.

graphique 1.1

*NB : Données non disponibles pour l’aide européenne versée en 1990 et 1991.

Tableau 1.6. PART DE L'AIDE ALIMENTAIRE ET DES SUBVENTIONS EN VALEUR (USD) ET EN % DANS L'ASSISTANCE EUROPÉENNE ET AMÉRICAINE

  1990 1991 1992 1993 1994 1995 Total 92-95
Part de l'aide alimentaire
dans l'aide américaine 42 540 140 76 308 000 56 043 700 48 901 200 59 118 900 51 677 500 215 741 300
% du total USA 84,58% 87,39% 80,71% 85,25% 76,19% 90,14% 82,43%
dans l'aide européenne - - 5 160 000 16 380 000 20 414 000 13 100 000 55 054 000
% du total UE - - 40,46% 59,25% 53,81% 48,36% 52,22%
dans le total aide UE/USA - - 61 203 700 65 281 200 79 532 900 64 777 500 270 795 300
% du total UE/USA - - 74,46% 76,80% 68,84% 76,73% 73,75%
Part des subventions
dans l'aide américaine 7 755 432 11 011 991 13 397 391 8 460 534 18 478 767 5 654 812 45 991 504
% du total USA 15,42% 12,61% 19,29% 14,75% 23,81% 9,86% 17,57%
dans l'aide européenne - - 7 593 972 11 265 285 17 520 352 13 988 904 50 368 514
% du total UE - - 59,54% 40,75% 46,19% 51,64% 47,78%
dans le total aide UE/USA - - 20 991 363 19 725 819 35 999 119 19 643 716 96 360 018
% du total UE/USA - - 25,54% 23,20% 31,16% 23,27% 26,25%

La prédominance de l'aide alimentaire se retrouve au niveau des secteurs d'interventions privilégiés par les bailleurs (cf. graphique 1.3. et tableau 1.7.). Au total, les programmes de sécurité alimentaire — distributions générales de nourriture, centres médico-nutritionnels, distributions d'outils et de semences… — accaparent plus de 80 % de l'assistance versée par les États-Unis et l'Union Européenne entre 1992 et 1995. La part de l'alimentaire est même supérieure en pratique, dans la mesure où les programmes multi-sectoriels en faveur des personnes déplacées et réfugiées (6 % du total entre 1992 et 1995) comprennent également un volet distribution de nourriture. Les fonds à destination du secteur de la santé ne représentent quant à eux que 4,67 % du total.

Néanmoins, l'Union européenne apparaît moins focalisée sur la sécurité alimentaire que les États-Unis. Elle consacre en moyenne près de 13 % de son aide au secteur de la santé — contre 1,42 % pour les USA — alors que les programmes de sécurité alimentaire ne mobilisent que les deux tiers de ses ressources — contre 87 % (les 7/8) pour Washington. Pour le reste, les financements des deux bailleurs se sont concentrés dans les secteurs de l'eau et de l’assainissement ainsi que dans celui de « l'aide à l'enfance en difficulté ».

Tableau 1.7. DESTINATION DE L'AIDE AMÉRICAINE ET EUROPÉENNE PAR SECTEURS D'INTERVENTION, EN VALEUR (USD) ET EN %

  1990 1991 1992 1993 1994 1995 Total 92-95
Part de l'aide destinée au secteur de la sécurité alimentaire
dans l'aide américaine 43 947 431 80 007 717 59 250 704 51 387 947 63 310 110 53 523 647 227 472 408
% du total USA 87,38% 91,63% 85,33% 89,59% 81,59% 93,36% 86,91%
dans l'aide européenne - - 5 160 000 20 084 421 25 684 293 17 685 000 68 613 714
% du total UE - - 40,46% 72,65% 67,71% 65,29% 65,08%
dans le total aide UE/USA - - 64 410 704 71 472 368 88 994 403 71 208 647 296 086 122
% du total UE/USA - - 78,36% 84,08% 77,03% 84,35% 80,64%
Part de l'aide destinée au secteur de la santé
dans l'aide américaine 501 124 680 637 621 379 1 934 523 437 860 735 490 3 729 252
% du total USA 1,00% 0,78% 0,89% 3,37% 0,56% 1,28% 1,42%
dans l'aide européenne - - 2 251 050 4 251 115 4 764 875 2 154 243 13 421 283
% du total UE - - 17,65% 15,38% 12,56% 7,95% 12,73%
dans le total aide UE/USA - - 2 872 429 6 185 638 5 202 735 2 889 733 17 150 535
% du total UE/USA - - 3,49% 7,28% 4,50% 3,42% 4,67%
Part de l'aide destinée à des programmes multi-sectoriels en faveur des réfugiés/déplacés
dans l'aide américaine 5 750 000 2 000 000 6 223 343 3 392 514 4 084 978 1 063 626 14 764 461
% du total USA 11,43% 2,29% 8,96% 5,91% 5,26% 1,86% 5,64%
dans l'aide européenne - - 5 191 992 2 609 100 0 0 7 801 092
% du total UE - - 40,71% 9,44% 0,00% 0,00% 7,40%
dans le total aide UE/USA - - 11 415 335 6 001 614 4 084 978 1 063 626 22 565 553
% du total UE/USA - - 13,89% 7,06% 3,54% 1,26% 6,15%
Part de l'aide à destination autre ou indéterminée
dans l'aide américaine 97 017 4 631 637 3 345 665 646 750 9 764 719 2 009 549 15 766 683
% du total USA 0,19% 5,30% 4,82% 1,13% 12,58% 3,51% 6,02%
dans l'aide européenne - - 150 930 700 649 7 485 184 7 249 662 15 586 425
% du total UE - - 1,18% 2,53% 19,73% 26,76% 14,78%
dans le total aide UE/USA - - 3 496 595 1 347 399 17 249 903 9 259 211 31 353 108
% du total UE/USA - - 4,25% 1,59% 14,93% 10,97% 8,54%
graphique 1.3

1.2.3. Une aide bilatérale quasiment nulle

La quasi-totalité des fonds débloqués en faveur du Liberia a échappé au contrôle des différents gouvernements intérimaires qui ont revendiqué le pouvoir après la chute de Samuel Doe en septembre 1990. N'ayant reconnu aucune des institutions transitoires, l'Union européenne et les États-Unis ont canalisé l'essentiel de leur aide par l'intermédiaire des agences multilatérales de l'ONU et des organisations non gouvernementales.En 1990, l'aide bilatérale au Liberia était déjà relativement faible. Les États-Unis, qui avait versé près de 500 millions de dollars au régime de Samuel Doe de 1980 à 1985, avaient été contraints de stopper l'essentiel de leur aide à partir de 1986, sous la pression du Congrès. Le déclenchement de la guerre amènera Washington à réduire encore son assistance, ramenant de 30 à 20 millions de dollars l'aide promise au gouvernement libérien pour 1990. Quelques conseillers militaires resteront néanmoins aux côtés des troupes gouvernementales durant les premiers mois du conflit.Seule la Commission a versé depuis le début du conflit 10 millions d'ECU d'aide « bilatérale » à la réhabilitation — cette somme n'apparaît que partiellement dans les tableaux ci-joints —, mais ce financement a directement été octroyé à des agences de coopération internationale (comme GTZ), indépendantes des différents gouvernements libériens. Hormis ces derniers fonds et quelques opérations très limitées menées en direct par les États-Unis et l'Union européenne, l'essentiel de l'aide a donc été mis en œuvre par les ONG et les agences onusiennes. Les organisations non gouvernementales ont directement reçu un tiers des financements américains et plus de 80 % des subventions européennes.Il n'a pas été possible de connaître la part de l'aide alimentaire européenne canalisée par les ONG.Le rôle des ONG dans la distribution de l'aide humanitaire est même supérieur à ces pourcentages dans la mesure où les organisations multilatérales leur délèguent une grande partie de leurs tâches. On retrouve cette même caractéristique à propos de l'aide alimentaire globale versée au Liberia.

Tableau 1.8. RÉPARTITION DE L'AIDE AMÉRICAINE ET EUROPÉENNE PAR CANAUX DE DISTRIBUTION (USD et %)

  1990 1991 1992 1993 1994 1995 Total 92-95
Canaux de mise en œuvre de l'aide américaineLes chiffres pour 1992 et 1993 résultent d'une projection de la part de l'aide alimentaire gérée par CRS (impossibilité d'obtenir les données exactes de l'administration américaine). Sur le détail des calculs, cf. annexes statistiques.
Non gouvernemental 21 892 827 31 620 282 24 673 805 20 027 522 24 864 272 17 172 748 86 738 348
  43,53% 36,21% 35,53% 34,91% 32,04% 29,95% 33,14%
Multilatéral 26 594 452 55 694 313 38 535 168 37 334 212 46 932 549 38 923 244 161 725 172
  52,88% 63,78% 55,49% 65,09% 60,48% 67,89% 61,79%
Autres et indéterminé 1 808 293 5 396 6 232 118 0 5 800 846 1 236 320 13 269 284
  3,60% 0,01% 8,97% 0,00% 7,48% 2,16% 5,07%
Canaux de mise en œuvre des subventions européennes

Ces données ne portent que sur les subventions, la Commission ne nous ayant pas transmis les chiffres concernant les canaux de mise en œuvre de l'aide alimentaire.

Non gouvernemental - - 6 045 972 9 562 935 17 319 752 8 238 380 41 167 040
  - - 79,62% 84,89% 98,86% 58,89% 81,73%
Multilatéral - - 1 548 000 1 702 350 200 600 0 3 450 950
  - - 20,38% 15,11% 1,14% 0,00% 6,85%
Autres et indéterminé - - 0 0 0 5 750 524 5 750 524
  - - 0,00% 0,00% 0,00% 41,11% 11,42%
Estimation globale des canaux de mise en œuvre de l'aide américaine et européennePourcentages calculés à partir de l'aide américaine dans son ensemble et des seules subventions européennes.
Non gouvernemental - - 39,88% 43,12% 44,35% 35,63% 40,98%
Multilatéral - - 52,03% 56,88% 49,55% 54,57% 52,92%
Autres et indéterminé - - 8,09% 0,00% 6,10% 9,80% 6,09%

 

r En résumé, l'aide humanitaire au Liberia se situe entre 100 et 160 millions de dollars par an, les États-Unis et l'Union Européenne fournissant à eux seuls 66 et 33 millions de dollars en moyenne annuellement.Ce niveau d'assistance aurait dû se confirmer en 1996 avant que les événements d'avril n'amènent les bailleurs de fonds à réviser leur politique de financement. Les trois quarts environ de cette assistance sont constitués par une aide alimentaire et les divers programmes de sécurité alimentaire accaparent près de 80 % du total des ressources contre 5% pour les programmes de santé. L'aide bilatérale étant quasiment nulle, la presque totalité des secours est canalisée par les agences multilatérales et les organisations non gouvernementales. Ces dernières occupent une place importante, en tant que bénéficiaires directs d'au moins 1/3 de l’aide américaine et des 4/5 des subventions européennes et comme partenaires opérationnels des agences de l'ONU.


2. PANORAMA OPÉRATIONNEL

Quels sont les acteurs officiellement impliqués dans la distribution des secours et quelle est la destination géographique de leur aide ? Nous nous bornerons à répondre de façon succincte et descriptive à ces questions, réservant pour plus tard une analyse légèrement plus dynamique des mécanismes dissimulés derrière les institutions formelles et le discours officiel.


2.1. Des acteurs hétérogènes

• L'aide humanitaire au Liberia a été gérée par les agences onusiennes, le CICR, une cinquantaine d'ONG internationales ainsi que plusieurs ONG locales. Les principales organisations des Nations unies représentées sont le PAM, le HCR, l'UNICEF, l'OMS, la FAO, le PNUD et sa branche opérationnelle l'UNOPS. Présent depuis le début du conflit, le CICR a suspendu pendant plusieurs mois l'essentiel de ses activités suite au pillage massif d'une grande partie de ses moyens d'intervention en septembre 1994.

En ce qui concerne les ONG, on observe une grande diversité. A côté de plusieurs organisations laïques — MSF (France, Hollande, Belgique, Suisse), AICF, Oxfam, SCFUK, Africare… — on trouve un certain nombre d'organisations confessionnelles, d'obédience chrétienne — CRS, LWF/WS, World Vision... — et musulmane — International Islamic Relief Organization (Arabie Saoudite), Ahmadiyya Muslim Community Mission (Pakistan)… La communauté libérienne aux États-Unis a constitué plusieurs associations dites humanitaires — comme le Liberian Committee for Ressettlement and Reconstruction — qui ont également envoyé des fonds et de l'aide en nature à Monrovia. Par ailleurs, le Liberia a vu éclore une multitude d'ONG locales. Si certaines existaient avant le conflit, la plupart se sont constituées avec le développement des opérations d'assistance. Elles sont apparues spontanément ou sous l'impulsion d'ONG internationales (NDS, CAP, MERCI…), voire à l'instigation directe de factions armées (LUSH, ERA…) ou de partis politiques (SELF). Enfin, le réseau des églises a joué un rôle non négligeable dans la distribution de secours. Rappelons que les ONG ont occupé une place prépondérante dans la mise en œuvre de l'aide des donateurs et des agences multilatérales. Ce sont-elles, notamment, qui ont assuré la distribution finale de la nourriture acheminée par le PAM.

• Quelles sont, au plan national, les institutions politiques théoriquement responsables de la mise en œuvre des opérations d'assistance ? De fin 1990 à début 1994, deux autorités concurrentes ont revendiqué cette compétence. Dans les zones contrôlées par l'ECOMOG, la National Disaster and Relief Commission (NDRC) et les divers ministères de l'IGNU ont cherché à s'imposer en interlocuteur officiel des organismes d'aide. Sur le territoire contrôlé par le NPFL, le National Patriotic Reconstruction Assembly Government (NPRAG) s'est livré au même exercice pour son propre compte. Suite à la signature des accords de Cotonou en juillet 1993, l'IGNU et le NPRAG ont été dissous conjointement au profit du Liberia National Transitionnal Government (LNTG), censé exercer son autorité sur l'ensemble du pays. Mais la défection des deux ministres représentant le NPFL aboutira au maintien de facto du dualisme institutionnel qui prévalait avant Cotonou.

Ce sont les accords d'Abuja signés en août 1995 qui poseront les bases d'une réunification, au moins formelle, des instances gouvernementales. Depuis septembre — et quelles que soient les divisions factionnelles qui partagent les nouvelles institutions —, les organes officiellement chargés de l'aide humanitaire dépendent théoriquement d'une seule et même structure : le LNTG II couronné par la présidence collégiale du « Council of State ». En pratique, les principales autorités impliquées dans la mise en œuvre de l'aide sont le Ministère de la Santé, le Ministère du Plan et le Ministère de l'Éducation. Deux « commissions » dépendant prioritairement du Conseil d'Etat, jouent également un rôle important : la National Disarmement and Demobilization Commission (NDDC) présidée par un membre du NPFL et chargée de la démobilisation et de la réintégration des combattants ; la Liberia Refugees, Rapatriation and Resettlement Commission (LRRRC), dirigée par un représentant du LPC, et supposée gérer les problèmes des personnes déplacées et réfugiées.

• La multiplicité et l'hétérogénéité des acteurs gravitant dans la sphère de l'aide n'a pas été sans poser des problèmes de coordination. Aussi, après une éphémère mission de l'UNDRO début 1990,Arrivée à Monrovia en février 1990, l'UNDRO évacuera en mai suite à l'assassinat par les AFL dans l'enceinte de ses installations de plusieurs civils libériens. le Secrétaire général des Nations unies a-t-il créé l'UNSCOL (UN Special Coordinating Office for Liberia) afin d'améliorer la coopération entre les diverses agences multilatérales et la communauté humanitaire.Constitué par des représentants de l'UNDRO et du PNUD, l'UNSCOL passera ensuite sous l'égide du DHA (qui remplacer l'UNDRO à partir de 1992) et du PNUD. Débarquée à Monrovia en octobre 1990, l'UNSCOL connaît à partir de juin 1991, sous la direction de Ross Mountain, un développement relativement important. Elle devient à la fois une structure de concertation réunissant les ONG, les agences de l'ONU et, de temps en temps, des représentants de l'IGNU, et un cadre de transaction avec les factions pour négocier l'accès aux victimes.

Cependant, en mai 1993, l'UNSCOL entre en conflit avec l'IGNU, l'ECOMOG et le représentant spécial du secrétaire général des Nations unies nouvellement nommé, Trevor Gordon-Sommer (cf. infra). En juin, Ross Mountain est relevé de ses fonctions et l'UNSCOL disparaît peu à peu de la scène humanitaire. Le rôle de coordination revient au PNUD qui l'exerce sans grande conviction, au travers de réunions d'information hebdomadaires. De mi-1993 à 1995, la coopération entre les divers acteurs de l'aide reste faible malgré la constitution d'un sous-comité présidé par le PAM, chargé de régler les problèmes de coordination technique dans le domaine de la sécurité alimentaire. En septembre 1995, une mission d'évaluation inter-agence des Nations unies constataitUN. - Report on Inter-agency Mission to Sierra Leone and the Sub-region. - 5 September 1995. : « In the early stage of the Liberian emergency, coordination of the humanitarian assistance programme was viewed with widespread satisfaction by UN Agencies and NGOs. This is no longer the case, as there is no mechanism in Liberia devoted to the systematic coordination of the overall relief effort. »

Plusieurs initiatives ont récemment tenté de remédier à cette lacune. Un « Access Committee » a été créé courant 1995 pour harmoniser la position des Nations unies, des ONG et des donateurs sur les questions d'accès aux victimes. Un document définissant les principes et les protocoles d'intervention à suivre par chaque organisation humanitaire lors de la mise en œuvre d'opérations en « cross-line » et en « cross-border » a été établi à l'issue de ses travaux. Par ailleurs, en décembre 1995, le DHA a créé une nouvelle structure : l'UN-HACO (UN - Humanitarian Assistance Coordination Office in Liberia). Son objectif est d'assurer une meilleure circulation de l'information entre les différents acteurs de l'aide afin « d'éviter la duplication des fonctions ». A cette fin, l'UN-HACO se propose de travailler en collaboration étroite avec les agences de l'ONU, les diverses ONG nationales et internationales, ainsi qu'avec le LNTG II et l'ECOMOG.


2.2. Une aide difficilement traçable

Dans le cadre de cette étude, il aurait été intéressant de connaître la destination régionale de l'aide à l'intérieur du Liberia. Une telle information aurait permis d'évaluer la part allouée au territoire de chaque faction. Mais là encore, l'exercice s'avère difficile ! Malgré la présence de structures de coordination, il n'existe pas de recensement exhaustif permettant d'apprécier, région par région, le nombre de missions d'assistance et la quantité de secours distribuée.

La difficulté est un peu moins grande si on se focalise exclusivement sur l'aide alimentaire. Précisons que, selon une mission d'évaluation conjointe menée par le PAM,Joint WFP-UNHCR Food Supply Assessment Mission for the Liberia Regional Protracted Operation with Donor and NGO Participation. Liberian Regional PRO/PDPO 4604/II. - Summary Report of Conclusions and Recommendations. Phase 1 Liberia and Sierra Leone. Regional Overview. - 22 October-5 November 1994. p. 11 le Liberia a reçu au total 316.000 t de nourriture entre 1990 et le premier semestre 1994. 190.000 t (60 %) ont été canalisés par le Programme Alimentaire Mondial et le reste directement par CRS. Les rations de base du PAM ont d'abord été constituées majoritairement de riz, remplacé à partir de 1995 par du blé concasséLe PAM a invoqué une série de raisons pour justifier ce changement : absence d'effet déflateur sur la production locale, réduction des risques de détournement… En fait, cette décision a été motivée à l'origine par l'augmentation du prix du riz qui est passé en 1993 de 265 USD à 540-600 USD la tonne sur le marché américain. Cf. infra.

Tableau 1.9. ÉVOLUTION DU "FOOD BASKET" DU PAM (1990-1995)

RATION
(g/jour/personne)
1990 1991 1992 1993-94 1995
Ration de base
Riz 450 350 300 200 0
Blé concassé (bulgur wheat) 0 0 0 0 200
Huile végétale 25 25 25 25 25
Pulses 0 20 50 0 0
Fish/meat 30 15 0 0 0
Ration supplémentaire pour les groupes vulnérables
Céréales 100 100 100 100 100
CSB 125 125 125 125 125

Source : WFP, Africa Regional Seminar, 02-05-1995, Doc. Number CS/4.

S'agissant de la projection géographique de ces flux d'assistance, la grande majorité de la nourriture a transité par Monrovia. 81 % du total a été débarqué dans le port de la capitale, 11 % a directement été transporté par mer à Buchanan, Greenville, Harper, et 8 % est passés en « cross-border », depuis la Côte d'Ivoire, via DananéIbid idem
. A l'intérieur du territoire, l'aide a été acheminée par route, avion et mer vers les villes côtières (cf. carte 6).

Par ailleurs, l'assistance s'est principalement déversée dans les zones contrôlées par l'ECOMOG — Greater Monrovia, puis le triangle Monrovia-Kakata-Buchanan (cf. cartes 1 à 5). Les statistiques du PAM (tableau 1.10) révèlent que de 1990 à 1994, plus de la moitié de l'aide s'est concentrée sur Monrovia, la proportion attribuée à la capitale s'élevant même à 72 % en 1992. Le pourcentage de l'aide à destination des zones ECOMOG est donc nettement supérieur à la moyenne de 54% relevée pour la seule capitale. Cette hypothèse est confirmée par les statistiques du PAM pour 1995WFP. - Detail of Food Distribution 1995. - Monrovia, 13-jan-96. Entre 72 % et 82 % de l'aide gérée par l'agence se sont concentrés cette année là dans les régions aux mains des forces internationales. De même, les zones ECOMOG absorbaient au minimum la moitié de l'assistance distribuée par CRS.

carte 6carte 7

Tableau 1.10. RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DE L'AIDE ALIMENTAIRE DISTRIBUÉE AU LIBERIA (1990-1994)

Année Quantité reçue
(tonnes)
Quantité distribuée % distribué à
Monrovia
% distribué à l'ext. de
Monrovia
1990 12 000 9 000 56% 44%
1991 106 000 81 000 49% 51%
1992 55 000 70 000 72% 28%
1993 84 000 75 000 56% 44%
1994 (01/06) 59 000 46 000 37% 63%
TOTAL 316 000 281 000 54% 46%

Source : WFP, Africa Regional Seminar, 02-05-1995, Doc. Number CS/4.

Cette disproportion ne s'explique pas seulement par la présence d'un plus grand nombre de bénéficiaires en zone ECOMOG. Elle tient aussi des difficultés de transport dans le reste du paysEn 1993, le mauvais état des routes dans le Lofa avait contraint le PAM et MSF à utiliser des moyens de transport aériens. La pénurie en carburant et en véhicules lourds a également pénalisé les opérations à l'extérieur du triangle Monrovia-Buchanan-Kakata. et surtout des différents degrés d'ouverture des territoires contrôlés par les factions.Sur l'évolution des zones géographiques contrôlées par les différentes factions, cf. cartes 1 à 5 du chapitre liminaire.Depuis le début du conflit, seules les régions tenues par la force d'interposition ont pu être régulièrement approvisionnées par l'aide internationale. Les zones NPFL ont offert, quant à elles, une liberté d'accès extrêmement variable. De 1990 à 1991, la majeure partie d'entre elles était ouverte à l'aide humanitaire, malgré des suspensions d'activité temporaires. En 1992, la présence des organismes d'aide devient plus discontinue. L'assistance dans le bastion du Taylorland (Bong, Nimba, upper Margibi) connaît une interruption majeure de mars à août 1992 alors que les opérations dans l'ouest (Bomi, Cape Mount, Lofa) sont progressivement abandonnées au fur et à mesure de la progression de l'ULIMO. A l'est, les humanitaires évacuent les zones de combat dans le Grand Bassa et le Rivercess et les distributions s'estompent progressivement dans le Sinoe et le Grand Gedeh. De 1993 à 1995, l'assistance au Taylorland demeure fragmentée dans le temps et l'espace. Le bastion du NPFL connaît une alimentation discontinue au grès des multiples suspensions d'activité (octobre-décembre 1993, septembre-décembre 1994… pour ne citer que les plus importantes). L’est du pays connaît une réduction progressive des opérations humanitaires qui sont complètement stoppées entre 1994 et fin 1995.

Les régions contrôlées par l'ULIMO ne sont pas mieux loties. Les zones sud (Cape Mount, Bomi, Lower Lofa) ne commencent à recevoir une aide régulière que courant 1993. Au nord Lofa, le mauvais état des routes ne permet qu'une faible distribution malgré la mise en place d'un pont aérien à la fin de l'année 1993. La situation s'aggrave en 1994 avec la détérioration de la situation militaire (scission définitive de l'ULIMO en mars et offensive des Forces de Coalition sur Gbarnga en septembre). Les zones ULIMO-K du nord seront quasiment privées d'assistance de décembre 1993 à septembre 1995. Quant aux territoires contrôlés par l'ULIMO-J au sud, ils connaîtront de multiples et longues suspensions d'activité tout au long de 1994 avant la reprise intermittente des opérations en 1995. S'agissant enfin des zones LPC, elles sont presque entièrement tenues à l'écart des opérations d'assistance jusqu'en 1995, à l'exception d'une courte mission de CRS à Greenville à la mi-1994.

Ainsi, seules les zones ECOMOG ont connu une alimentation relativement régulière en aide humanitaire. Les territoires contrôlées par le NPFL et l'ULIMO-J ont bénéficié d'une assistance discontinue, ceux de l'ULIMO-K, d'une assistance sporadique voire nulle ces dernières années, à l'instar des zones LPC. De fin 1992 à 1995, le Liberia a vu se constituer d'importantes « zones grises », difficilement accessibles à l'aide internationale (carte 7).

r En résumé, l'aide humanitaire au Liberia a été mise en œuvre par un dispositif complexe associant ONG, CICR, agences multilatérales de l'ONU et institutions politiques nationales de transition. Depuis 1993, il n'existe plus de réelle structure de coordination permettant de remédier à l'éclatement de ce dispositif. En outre, seules les zones ECOMOG ont connu une alimentation relativement régulière en aide humanitaire. De nombreuses régions, particulièrement à partir de la fin 1992, sont restées coupées de toute assistance extérieure jusqu'à la signature des accords de paix d'Abuja en 1995.

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3. L'IMPORTANCE RELATIVE DE L'AIDE HUMANITAIRE

Que représente une aide annuelle de 130 millions de dollars dans l'économie politique libérienne ? Il apparaît que non seulement l'assistance humanitaire constitue un apport économique non négligeable bien que difficilement mesurable, mais qu'en plus elle forme un élément important de l'univers institutionnel et symbolique du Liberia.


3.1. L'importance économique de l'aide

3.1.1. Un volume important mais non quantifiable dans l'économie formelle

De nombreux indices laissent supposer que l'aide constitue une ressource conséquente dans l'économie du Liberia. Cependant, la Banque Mondiale et les autres organismes d'étude se trouvant dans l'incapacité depuis 1987 de fournir une évaluation du PIB libérien, il est impossible de savoir ce que représentent les flux d'assistance, ne serait-ce que dans l'économie formelle. Nous pouvons simplement signaler qu'une aide annuelle moyenne de 130 millions USD correspond à 12,2 % — un huitième — du PIB de 1987. En fait, sa part est même supérieure dans la mesure où les statistiques de la Banque Mondiale reposaient sur le taux de change officiel, largement surévalué par rapport à la valeur réelle du dollar libérien sur laquelle se fondent toutes les transactions.

Ramené au PIB actuel, ce pourcentage serait certainement beaucoup plus important. D'une part, la production officielle a connu une diminution extrêmement importante. En récession structurelle sur la période 1980-1987 (au taux moyen annuel de -1,3%), elle s'est effondrée suite au déclenchement des hostilités. Les quelques industries, la production minière, les cultures d'exportation ont quasiment disparu du secteur économique formel.

De même, les déplacements de population, qui selon le PAM concernent plus de 80% des civils en 1995, ont porté un grave coup à une agriculture locale déjà incapable de subvenir aux besoins du pays. En 1995, la production de riz n'était qu'à 23% de son niveau d'avant guerre, celle de manioc, à 50%.FAO/GIEWS Crop Assesment Mission to Liberia. January 1996D'autre part, la valeur locale des ressources humanitaires est supérieure à sa valeur d'importation. En particulier, les pénuries alimentaires ont entraîné une augmentation importante du prix de la nourriture, surtout dans les zones où l'aide avait du mal à parvenir. Durant la famine de 1990 à Monrovia, il n'était pas rare de voir la tasse de riz s'échanger contre des ordinateurs ou d'autres biens de valeur. Plus généralement, la tonne de riz se négociait en 1995 dans la capitale libérienne autour de 445 USD, alors que le PAM l'achetait 340 USD environ sur le marché international.Ce différentiel est encore plus important dans les régions où l'aide avait du mal à parvenir. Par exemple, dans le Lofa, le prix du riz variait en 1995 de 10 LD les trois tasses à Vahun à 25 LD la tasse à Voinjama.

Taux de changes parallèles, effondrement de la production nationale, sur-valorisation des ressources humanitaires, laissent donc supposer que l'aide occupe un poids considérable dans l'économie formelle du pays, bien supérieur aux 12,2% calculés par rapport au PIB de 1987. Ceci étant, cette importance doit être nuancée en raison de l'existence d'une économie informelle largement développée.

3.2.2. Le poids de l'économie informelle

Le développement du conflit s'est accompagné de la croissance rapide d'une économie clandestine. Celle-ci a atteint son apogée dans le Taylorland de 1990 à mi-1993. Dès 1990, sur les 35 entreprises forestières présentes au Liberia avant le déclenchement des hostilités, 15 avaient repris leur activité en zone NPFL, entraînant, selon certaines sources, un boom de la production de bois.Les experts divergent sur l'évolution de la production de bois libérien. Des spécialistes de l'exploitation forestière contestent les chiffres du gouvernement intérimaire faisant état d'un accroissement majeur des exportations. D'autres soulignent que l'effondrement de l'autorité de l'État a permis la multiplication de « coupes sauvages » qui rendent plausible l'hypothèse d'un doublement de la production de grumes depuis le début du conflit. D'après les autorités de transition à Monrovia, les exportations de grumes seraient passées de 70 millions de dollars en 1989 à 118,7 millions en 1990 et 127,6 en 1991.Les grumes transitaient par les ports de Buchanan, Harper et San-Pedro en Côte d'Ivoire. En 1991, 68% d'entre eux étaient réexpédiés vers la France. De même, selon le Rubber Statistical Bulletin, les exportations de caoutchouc libérien n'ont jamais cessé, même si elles sont restées inférieures à leur niveau d'avant guerre.Selon l'agence Reuter, 1.700 t de gomme arrivaient chaque mois à Monrovia de la mi-1994 à la mi-1995. En 1992, la revue estimait à 28.000 t la quantité de caoutchouc sortant du Liberia — contre 118.000 t en 1989. Le NPFL est également parvenu jusqu'en 1992 à remettre en exploitation la mine de fer de Yekepa.En 1991, USINOR a acheté 750.000 t de fer libérien pour un montant de 11,2 millions de dollars. Un cargo de 70.000 t a quitté le port de Buchanan en mai 1992, vraisemblablement suivi par un autre du même type en septembre. En fait, l'opération visait surtout à donner à la compagnie en charge de l’exploitation (AMCL pour le compte de LAMINCO) les moyens nécessaires à l'entretien de la ligne de chemin de fer Buchanan-Yekepa. Cette dernière était indispensable au projet de mise en exploitation du gisement guinéen de Mifergui, situé à une vingtaine de kilomètres de Yekepa. La France avait largement investi dans cette entreprise qui aurait eu un impact important sur le marché international du fer, en permettant de briser le duopole australo-brésilien qui le domine. Le minerai de fer de Mifergui, dont les réserves sont estimées à au moins 4 milliards de tonnes, est en effet d'une teneur exceptionnelle (67%). Enfin, l'extraction d'or et de diamants a continué pendant toute la durée du conflit — selon La Lettre du Continent,La Lettre du Continent, n°254, 14 mars 1996, p. 3. les exportations de diamants libériens en 1995 se seraient élevées à 220.000 carats contre 295.000 en 1987 —, ainsi que la production de café et de cacao.

carte 8

Certes, à partir de la seconde moitié de 1993, ces activités ont connu un certain ralentissement. La perte par le NPFL du port de Buchanan et de larges portions du territoire libérien a quelque peu remis en cause l'économie de guerre du mouvement. L'exploitation du minerai de fer a notamment été stoppée. Quant aux autres factions, elles n'ont jamais mis en place un système économique aussi performant que celui du NPFL. Les exportations de bois, de caoutchouc (31.000 t en 1994), d'or et de diamants ont été préservées, mais sont restées, en règle générale à un niveau inférieur par rapport à l'époque du Taylorland.

De plus, les revenus générés par ces activités ont fait l'objet d'une répartition pour le moins inégale. Les principaux bénéficiaires de l'économie clandestine sont avant tout les leaders factionnels et leurs chefs de bataillon.Les entreprises forestières travaillant en zone NPFL devaient verser en moyenne 30% de la valeur de leurs exportations à Charles Taylor. De même, l'exploitation des mines de fer de Yekepa était réalisée par un consortium proche du NPFL qui exigeait de ses acheteurs le paiement de droits d'exploitation au leader du mouvement en personne (plus d'un million de dollars en 1991 selon certaines sources). Plus récemment, en 1995, c'est la Générale Ruth Attila qui a négocié pour le LPC les droits d'exploitation forestière des trois entreprises travaillant dans la région de Buchanan : 75.000 USD pour l'année, directement versés à la Générale. Les combattants de base ne profitent que marginalement de ces ressources. Ils sont impliqués dans le trafic d'or, de diamant et de caoutchouc et perçoivent le cas échéant quelques retombées des contrats passés par leurs chefs. A l'époque du Taylorland, une partie de la population civile a également bénéficié des activités clandestines. Taylor exigeait des compagnies internationales présentes sur son territoire le paiement de leurs employés en dollars américains ainsi qu'un certain nombre de prestations en faveur des populations civiles : distribution de riz, fourniture d'électricité… Mais ces pratiques sont demeurées limitées à quelques portions du territoire NPFL et ont quasiment disparu après 1993.

Par conséquent, l'importance de l'aide doit être relativisée du fait de l'existence d'une économie clandestine florissante qui néanmoins a connu un certain ralentissement à partir de 1993 et a surtout profité aux leaders factionnels et à leurs chefs de bataillon. Mais l'aide ne constitue pas seulement une ressource économique. Elle joue également un rôle important dans l'univers institutionnel et symbolique libérien.


3.2. L'importance institutionnelle et symbolique du dispositif humanitaire

Le développement du conflit s'est accompagné d'un effondrement total de l'Etat libérien. Celui-ci est manifeste dans la diminution drastique du budget national. Traditionnellement, les revenus publics étaient constitués à 83 % de recettes fiscales. Or, la chute de la production officielle associée à l'impossibilité des autorités gouvernementales de collecter les taxes ont réduit à presque rien cette source de revenus. Compte tenu de la suppression par les bailleurs de fonds de l'essentiel de l'aide bilatérale, l'État libérien n'a pu compter, à partir de 1991, que sur les seules recettes d'immatriculation des navires

La guerre n'a pas dissuadé les armateurs d'enregistrer leurs bâtiments au Liberia. Bien qu'ayant connu une baisse des immatriculations en 1993 — ayant permis au Panama de le devancer —, le pays n'en conserve pas moins la seconde flotte marchande du monde. Le tonnage brut de l'ensemble des navires battant pavillon libérien a évolué comme suit (source Lloyds) :                                                                                        Année                  1988     1990     1992     1993     1994                                                                                      Tonnage brut       49,7       55         56         54        57,6                                                                                      (milliers de tonneaux)                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           Les revenus maritimes sont constitués d'une taxe initiale d'immatriculation, forfaitaire depuis 1989, et d'une taxe annuelle proportionnelle au tonnage. Ils sont collectés par l'International Trust Company of Liberia (ITC) agissant pour le compte du Liberia Maritime Programme (basé à Washington) en charge de l'immatriculation des navires depuis le premier enregistrement en 1948. ITC retient 20 % des sommes perçues et verse le reste au gouvernement libérien. L'immatriculation au Liberia conserve de nombreux attraits. Outre des avantages financiers substantiels, elle offre, par rapport à d'autres pavillons de complaisance (Chypre, Panama, Iran), une certaine honorabilité liée à la surveillance américaine.

— qui selon l'agence Reuter, s'élevaient à 20 millions de dollars par an. Cette manne, qui représentait avant guerre 10% des recettes publiques, forme aujourd'hui 99% des revenus de l'État, dont le budget depuis 1991 est dix fois inférieur à celui de 1989.

Cette réduction des ressources budgétaires s'est accompagnée d'une désorganisation complète de l'appareil administratif. Après la chute de Samuel Doe, les institutions de transition formées en exil et retournées à Monrovia en novembre 1990 pour gérer les zones sécurisées par l'ECOMOG, ne connaîtront qu'une existence au mieux formelle. Incapable de payer régulièrement les salaires des fonctionnaires, de mettre en place des services publics de base ou même de faire fonctionner un certain nombre de services administratifs essentiels, elles s'avéreront particulièrement inefficientes. Mais surtout, leur compétence ne s'exercera que dans l'étroite portion de territoire contrôlée par l'ECOMOG. Dans les régions aux mains des factions, la présence de l'État a entièrement disparu, les représentants de l'administration ayant rapidement abandonné leur fonction avec l'extension des hostilités. Or, l'espace laissé par la désagrégation des structures étatiques a rarement été comblé par d'autres institutions. Seul le NPFL mettra en place une administration civile de substitution, le NPRAG, dont l'efficience et l'implantation géographique, bien que sensiblement supérieures à celles de l'IGNU et du LNTG, demeureront extrêmement limitées. Pour le reste, l'organisation sociale procédera de l'adaptation du « bas » aux conditions de vie et de sécurité créées par les acteurs militarisés.

Par conséquent, la guerre civile libérienne a provoqué un effondrement de l'État, que les institutions de transition en zone ECOMOG et le « shadow state »Cf. RENO (William). - « Foreign Firms and the Financing of Charles Taylor's NPFL ». - in Liberian Studies Journal, 1993, vol XVIII, n°2, pp. 175-188. (selon l’expression de William Reno) du Taylorland n'ont pas réussi à enrayer. Or, à la même époque, les organisation humanitaires ont commencé à gérer une enveloppe budgétaire globale de 130 millions de dollars par an, représentant 6,5 fois le budget du gouvernement intérimaire. Dans le cadre de leurs opérations, elles ont mis en place des appareils bureaucratiques plus ou moins performants mais largement plus efficaces que les quelques institutions civiles de transition ayant surgi sur les décombres de l'État. De plus, nombre d'organisations se sont implantées au delà du Greater Monrovia, atteignant des contrées où toute forme d'administration publique avait disparu. Dans le contexte de chute des revenus publics, de désorganisation administrative et de désimplantation géographique des structures étatiques ou para-étatiques, les organisation humanitaires sont apparues comme les seuls appareils bureaucratiques agissant dans la sphère publique libérienne et dotés d'une réelle capacité opérationnelle. En ce sens, elles ont constitué une donnée importante de l'univers politicoinstitutionnel du Liberia.On pourrait s'étendre longuement sur la valeur que représente un appareil bureaucratique dans un contexte de désorganisation administrative. Rappelons simplement que Max Weber considérait le développement de la bureaucratie (définie comme rationalisation des procédures administratives) comme l'un des éléments clefs de l'émergence de l'État moderne en Europe.

Par ailleurs, l'aide alimentaire a essentiellement compris, à l'origine, des rations de riz. Or, cette céréale possède une valeur symbolique importante dans l'économie politique libérienne. Nourriture de base de la population — importée en grand quantité, dès avant la guerre, en raison des insuffisances de la production locale —, elle symbolise la richesse et l'abondance, plus encore que l'argent sous sa forme monétaire — et plus surtout que le blé concassé qui l'a remplacé en 1995 dans les rations fournies par le PAM. En 1990, au moment où la famine sévissait à l'intérieur de la capitale, le riz avait été surnommé « Golden Dust » — « Poussière d'Or ». Et en décembre 1995, Charles Taylor, engagé dans une campagne de mobilisation politique à l'occasion des fêtes de Noël, avait préféré acheter et distribuer du riz américain — parboiled rice — aux enseignants en grève, plutôt que de régler directement une partie de leurs arriérés de salaire. Il fit une donation du même type, largement médiatisée, aux chefs traditionnels ainsi qu'à certains camps de déplacés. Rappelons qu'en 1979, l'augmentation du prix du riz décidée par le Président Tolbert, avait déclenché de graves émeutes à Monrovia. L'armée avait basculé du côté des manifestants et participé au pillage d'une centaine de magasins qui avait fait cinquante morts et plusieurs centaines de blessés. Ces émeutes furent le premier événement marquant de la désagrégation progressive du régime Tolbert qui devait conduire à son renversement un an plus tard, par le sergent Samuel Doe.

En résumé, l'aide apparaît a priori comme une donnée non négligeable de l'économie politique libérienne, bien qu'il soit impossible de mesurer sa valeur relative dans la richesse nationale. Apport économique conséquent, son importance est en outre renforcée par les ressources bureaucratiques qu'elle introduit dans un pays administrativement désorganisée et par la valeur symbolique attachée à sa principale composante (jusqu'en 1995) : le riz. Cependant, l'impact de l'aide humanitaire doit être nuancé compte tenu des ressources considérables dégagées par une économie clandestine florissante.